غربت با همه رنج‌هایش، گاهی امتیازاتی اتفاقی هم دارد؛ مانند فضای مساعد سیاسی – اجتماعیِِ جامعه تازه که در آن، غریب بتواند آزادانه بیاندیشید و آزادانه عمل کند. در چنین فضائی جائی برای اتوپیا‌ها و استعاره و تمثیل باقی نمی‌ماند؛ اندیشه ویا اندیشه‌ها با معیارهای علمی تعریف و ارائه می‌شود و نقد و تکمیل آن‌ها نیز آزاد است.
اندیشه آزاد و آزادی اندیشه
۲ ـ برای همزیستی اقوام ایرانی
م. ر. خوبروی پاک
*****
غربت با همه رنج‌هایش، گاهی امتیازاتی اتفاقی هم دارد؛ مانند فضای مساعد سیاسی – اجتماعیِِ جامعه تازه که در آن، غریب بتواند آزادانه بیاندیشید و آزادانه عمل کند. در چنین فضائی جائی برای اتوپیا‌ها و استعاره و تمثیل باقی نمی‌ماند؛ اندیشه ویا اندیشه‌ها با معیارهای علمی تعریف و ارائه می‌شود و نقد و تکمیل آن‌ها نیز آزاد است. اما، بنظر می‌رسد ما در غربت غرب از این امتیاز اتفاقی هم نتوانستیم آن چنان که باید بهره برداری کنیم. نوشته‌های سیاسی بیرون از کشور، همچنان به عادت معهود پر از مجاز، استعاره و تمثیل باقی مانده است و اگر سخنی از موضوعی ملموس و ویژه هم به میان آید درپرده‌ای از ابهام قرار دارد و به این ترتیب مجاز‌ها قرین حقیقت نمی‌شود. به عنوان نمونه موضوع همزیستی اقوام ایرانی از دیر باز مورد مطالعه و پژوهش صالحان و طالحان است بی‌آنکه تعریف مشخصی از راه حل هائی مانند نظام نامتمرکز، خودمختاری، فدرالیسم و کنفدرالیسم داده شود. نتیجه مغالطات لفظی آن شده که گره دیگری به گره‌های موجود در همکاری ما ایرانیان افزوده شود. از این روی، به گفته بیهقی چاره نیست از بازنمودن چنین حال‌ها که ازاین، بیداری افزاید. در نوشته پیش روی، کوشش خواهد شد که تعریف هائی ساده از موارد یاد شده بالا بر اساس موازین علمی، داده شود تا شاید یک گره از گره‌های موجود در کار فروبسته ما گشوده شود و شاید هم بت‌های آرزو‌ها و رویا‌ها بشکند و گفتگوئی آزاد در باره موضوع‌های یاد شده در میان هم میهننان برگزار گردد.
برای روش شدن موضوع، نخست به راه حل ایرانی همزیستی اقوام پرداخته می‌شود و سپس به تعریف و توضیح دیگر موارد (نظام نامتمرکز، خودمختاری، فدرالیسم و کنفدرالیسم) می‌پردازیم.
در نوشته پیشین از راه حل ایرانی همزیستی اقوام یاد شد. در نوشته پیش روی، از نظام متراکم و متمرکزبرای اداره امور کشور سخن خواهد رفت.
*****
از دیدگاه سیاسی، پیدایش تمرکز، با آفرینش دولت‌های ملی همراه بود. زیرا هر سه اصل اساسی تاریخی برای تشکیل دولت: ایجاد وحدت و یگانگی – حفظ منافع عمومی و ملی – نظارت و بازرسی‌های مسائل فنی و اقتصادی؛ اقتضای تمرکز را دارد.
هدف از بنیان نهادن تمرکز، آفریدن جامعه‌ای است که در آن فضای همگانی (Espace public) یکدست و یک شکل باشد، همه دستور‌ها، در همه جا اجرا شود و همه نقاط پیرامونی کشور دسترسی برابری با مرکز داشته باشند. اما، سده بیستم میلادی، با توجه به توسعه اختیارات و وظایف نوین دولت نشان داد که رسیدن به هدف‌های یاد شده ناممکن است. زیرا نهادهای نوین و پیچیدگی‌های فنی در مسائل زندگی مدرن، تمرکز همراه با تراکم بیش از حد در مرکز کشور‌ها را بوجود آورد از این روی دولت‌ها مجبور شدند برای اجرا، نظارت و بازبینی برنامه‌ها واسطه هائی در سطح محلی داشته باشند. این واسطه‌ها یا به شیوه تراکم زدائی و یا با استفاده از روش تمرکز زدائی ایجاد شده ومی شوند.
تراکم
هرنظام متمرکزی، تراکم قدرت در مرکز را به همراه دارد؛ بطوری که همه اختیارات در مرکز کشور جمع می‌شود و کارمندان محلی تنها مجری تصمیم‌های مرکز هستند. نظام متمرکزممکن است به صورت نا‌متراکم نیز در آید؛ مانند کشور فرانسه تا پیش از تصویب قانون تمرکز زدائی سال ۱۹۸۲ که در آن نظامی متمرکز وجود داشت؛ ولی تراکم در آن به حداقل ممکن رسیده بود. از سوی دیگر، هر ساختار نا‌متمرکزی، الزاما نا‌متراکم نیست. زیراممکن است با تفویض اختیارات به جامعه‌های محلی، تراکم در سطح محلی را ایجاد کند. از این جهت تراکم زدائی مترادف با تمرکز زدائی نیست.
تراکم زدائی
تراکم زدائی نوعی از واگذاری قدرت در نظام متمرکز است. به این شرح که پاره‌ای از اختیارات بوسیله مقاماتِ دولت مرکزی به کارمندان واگذار می‌شود. این کارمندان در حدود اختیارات واگذار شده اعمال خود را به نام دولت انجام می‌دهند. در تراکم زدائی نهادهای تصمیم گیرنده در مناطق مختلف کشور پراکنده می‌شوند؛ ولی مسائل مهم هم چنان در مرکز بوسیله وزیران و مدیران حل و فصل می‌گردد. تصمیم گیری در مورد مسائل کوچک‌تر به کارمندان واگذار می‌گردد که بنام و از طرف قدرت مرکزی عمل می‌کنند. هدف غائی تراکم زدائی عبارتست از جلوگیری از انباشت امور در مرکز که موجب کندی انجام کار می‌شود. هدف دیگر تراکم زدائی عبارتست از نزدیک کردن مدیران با اداره شوندگان تا هم خواستهای مردم محلی و هم داده‌های محلی با منافع عمومی تطبیق داده شود.
تراکم زدائی را می‌توان روشِ خودسرانه دولت برای تمرکززدائی دانست که در آن قدرت‌ها هم چنان متعلق به دولت است. در حالی که تمرکز زدائی به شیوه دموکراتیک به ایجاد واحدهایِ خود مدیر می‌پردازد که بارعایت شرایطی، دموکراسی محلی را بوجود می‌آورد.
تمرکز
تمرکز عبارتست از سازمان دهی کشور بر اساس آنکه همه اقدامات اداری در صلاحیت و اختیار نهادهائی مرکزی باشد. دولت مرکزی تنها شخصیت حقوقی به رسمیت شناخته شده و تنها دارنده حاکمیت است. نهادهای دولتی خدمات خود را از طریق ساختاری یکسان و بر اساس سلسله مراتب اداری انجام می‌دهند.
در کشورهای چند ملیتی و یا چند قومی، میان تمرکز و جدائی خواهی رابطه نزدیکی وجود دارد. به این ترتیب که نظام حاکم متمرکز با ادعای اینکه در داخل کشور تنها یک قوم و ملت وجود دارد، سبب زایش جدائی خواهی می‌شود و ترس از جدائی خواهی سبب توجیه تمرکز می‌گردد.
مورد دیگری که وجود دولت متمرکز را، بویژه در کشورهای جهان سوم، توجیه می‌کند موضوع توزیع درآمدهای عمومی است. زیرا توزیع درآمد میان مناطق گوناگون، حتی در کشورهای فدرال اروپائی، از اسباب اختلاف است. دولت متمرکزی که بر اساس قواعد دموکراسی عمل می‌کند درباره توزیع درآمد دست و بال بازتری دارد و بگونه‌ای منطقی کوشش می‌کند تا عقب افتادگی‌های محلی را از میان بردارد. نمونه هائی نوین از کشورهای نامتمرکز مانند اسپانیا نشان می‌دهد که ساختار نامتمرکز می‌تواند با ایجاد قطب‌های گوناگونِ توسعه رشد سریعی برای کشور فراهم کند وبه همآهنگ کردن توسعه مناطق مختلف کشور بپردازد.
تمرکز زدائی
می‌دانیم که جوهر دموکراسی، تحدید اختیاراتِ و به کارگیری قدرت است که نهایت آن به مشروطه سازی قدرت می‌رسد. به این معنا که دارندگان قدرت تنها در شرایط تعیین شده ازپیش، می‌توانند آن را بکار گیرند. در چنین نظامی همه نهاد‌ها، هنگامی ارزش و اعتبار دارند که به حقوق شهروندان احترام بگذارند و این اقتضا و الزام آزادی است.
نبود آزادی برای فرد و گروه درسه وضعیت مختلف ایجاد می‌شود: ناگزیری (Nécessité)، فرمان پذیری یا دیگر سالاری (Hétéronomie) و هرج و مرج. تمرکز زدائی برای از میان برداشتن وضعیت فرمان پذیری است تا همه افراد و گروه‌ها از خرد و کلان، خود به اداره امور خویش بپردازند. در هیچ جامعه‌ای نمی‌توان از حضور آزادی یاد کرد، مگر آنکه مردم آزادانه و متناسب با منافع و آرای خود در سازمانهای گوناگون سیاسی و صنفی متشکل شده باشند.
دموکراسی هنگامی بوجود می‌آید که شهروندان بتوانند در چارچوب جامعه خود تصمیم‌های لازم را برای خود بگیرند. تصمیم گیری بوسیله دیگران و در محلی دیگری غیر از محل اقامت مردم، نشانهِ نبود و یا کمبودِِ دموکراسی است. هر قدر آن دیگران و محل‌های دیگرتصمیم گیری بیشترباشند به این معنا که تصمیم گیرندگان نه از اهل منطقه بوده و نه در محل سکونت مردم ساکن باشند و همه را با هم اداره کنند، همان اندازه مردم بیشتر از دموکراسی دور می‌افتند. زیرا شهروندی سیاسی مستلزم حق گزینش و مشارکت مردم در امر تصمیم گیری «سیاسی و معاشی» است. در نظام تا متمرکز اختیارات و مسئولیت‌ها برابر قانون به برگزیدگان محلی واگذار می‌شود. به این ترتیب تناسب میان دمکراسی و ساختار نامتمرکز جنبه عام و همگانی دارد در حالی که چنین تناسبی در ساختار متمرکز، دموکراسی «گاه هست و‌گاه نیست».
ویژگی‌ها و برتری‌ها ی ساختار نامتمرکز عبارتست از:
- کار آئی بیشتر، زیرا پیچیدگی زندگی امروزی چنانست که همه خواستهای شهروندان را یک مرکز تنها، به نام دولت، نمی‌تواند بر آورده کند؛
- بازبینی دموکراتیک اعمال مدیران بوسیله مردم (اداره شوندگان) آسان‌تر است؛
- فداکاری و اخلاص مردم محلی در برابر «منافع مخصوصه» محلی، که بی‌واسطه به زندگی آنان مربوط است، بیشتر است؛
- در جوامعی که گوناگونی مردم، سبب خواستهای گوناگون می‌شود، برای حفظ حقوق اقلیت‌ها مناسب‌تر است.
با همه این سودمندی‌ها نباید خطر تمرکز زدائی شدید را که منجر به ویژه گرائی Particularisme محلی و قومی شده و یگانگی کشور را به خطر می‌اندازد فراموش کرد. همین امر سبب برگشت دولت‌ها از تمرکز زدائی می‌شود. مداخله‌های بی‌رویه انجمن‌ها در دوران کوتاه پس از جنبش مشروطیت و شمارفراوان انان به همراه دلایل دیگر، سبب فراموشی متمم قانون اساسی و قانون انجمن‌ها در ایران شد.
تمرکز زدائی مخالفانی نیز دارد که استدلال می‌کنند:
- جامعه‌های محلی با جریان هائی روبرو هستند که از اختیار آنان بیرون است. در نتیجه، قدرت محلی موضوع نزاع احزاب محلی و یا قدرتهای سیاسی ملی می‌شود.. زیرا هر قدر هم که روش و شیوه نهادهای محلی بر اساس دموکراتیک باشد؛ آن دو گروه (احزاب و متنفذان) قادر به ایجاد و یا حفظ دموکراسی محلی نیستند و منافع خود را ترجیح می‌دهند و به حامی پروری می‌پردازند؛
- راه حلهای محلی برای مشکلات محلی که از سوی برگزیدگان مردم محل ارائه می‌شود؛ بگونه‌ای غیر قابل اجتناب تحت تاثیر سیاست متنفذان محلی قرار می‌گیرد که گروههای فشاربوجود می‌آورند؛
- تمرکز زدائی، آئین و روش تصمیم گیری را سنگین‌تر می‌کند. زیرا برگزیدگان محلی الزاما از افراد آشنا به امور اداری نیستند و به این دلیل تخصص آن‌ها در امور بسیار کمتر از کارمندان دولت است؛
- مخالفانِ تمرکززدائی، آن را نوعی عقب نشینی دولت در انجام وظایف خود می‌دانند. زیرا دولت از مسئولیتهای اساسی خود مانند اصلاحات، تضمین یگانگی و برابری اقتصادی مناطق جغرافیائی، شانه خالی می‌کند و این خود سبب عدم تعادل سرزمینی و نابرابری می‌شود. در مورد نابرابری میان جامعه‌های محلی باید گفت که برابری با یکسانی و هم شکلی، که در نظام‌های متمرکز رایج است، تفاوت دارد. تمرکز زدائی به دو گونه اجرا می‌شود:
الف: تمرکز زدائی سرزمینی
در این روش، جامعه‌های محلی سرزمینی بوجود می‌آید که اداره کنندگان آن از شهروندان کشور و از ساکنان همان محل هستند.
ب – تمرکز زدائی خدماتی
نمرکز زدائی خدماتی، هنگامی است که دولت مرکزی خدمت یا خدمات مشخصی را از مجموع خدمات خود جدا کرده و آن را به یک شخصیت حقوق عمومی محلی واگذار می‌نماید.
دو اصل اساسی در تمرکززدائی عبارتست از دموکراسی و موثر بودن. به این ترتیب که قواعد دموکراسی در برپائی نهادهای محلی رعایت گردد و در صورتی که راه حلهای انتخابی محلی موثر واقع نشود؛ دولت باید بتواند یاورِجایگزینی برای آن‌ها پیدا کند تا به زندگی مردم محل لطمه‌ای وارد نشود. برای اجرای تمرکز زدائی به نحو صحیح باید طوری عمل کرد که استقرار آن سبب تثبیت قدرت متنفذان و مقامهای محلی نشود زیرا به تجربه ثابت شده است که نزدیکی شهروندان به مراکز تصمیم گیری بخودی خود حقوقی را برا ی آنان ایجاد نمی‌کند.
یکی از دشواری‌های دست یازیدن به تمرکز زدائی، فراهم آوردن ابزار مالی برای جامعه‌های محلی است. زیرا جامعه‌های محلی متصدی اموری می‌شوند که ابزار مالی کافی برای اجرای آن را ندارند. در بیشتر موارد، جامعه‌های محلی به علت نبود استقلال مالی، رفع نیاز خود را از صندوق دولت می‌خواهند به این علت نمونه‌های شکست جامعه‌های محلی، به سبب نداشتن ابزار مالی بسیار فراوان است.
ساختار نامتمرکز ممکن است مطلق و یا نسبی باشد. حالت اول وقتی است که همه امور یک اجتماع محلی بوسیله برگزیدگان محلی حل و فصل می‌شود. ساختار نامتمرکز، هنگامی نسبی است که تنها پاره‌ای از اختیارات و صلاحیت‌ها از دولت مرکزی گرفته شده و به برگزیدگان محلی واگذار می‌گردد. در عمل در بیشتر کشورهای نامتمرکز روش عدم تمرکز نسبی انتخاب شده است. بالا‌ترین درجه ساختار نامتمرکز آنست که دولت تنها به اموری می‌پردازد که به منافع کلی کشور «امور سیاسی» «امورپولیتیکی»(۲) ارتباط دارد و یا اموری که نهادهای محلی قادر به حل و فصل آن‌ها نیستند. برای تمرکز زدائی باید همه دشواری‌های آن را در نظر گرفت و درجه و میزان تمرکز زدائی بر حسب سنت‌های تاریخی، چارچوب جغرافیائی، امکانات اقتصادی و میزان فرهنگ مدنی و سیاسی در هر کشور متفاوت است. تمرکز زدائی باید در هر کشور با رعایت یگانگی و پیشینه تاریخی آن صورت گیرد تا در آن دولت ضامن وحدت کشور بوده و نقش تنظیم کننده منصفی را در میان جامعه‌های محلی ایفا کند.
منتشر شده در کیهان لندن به تاریخ ۱۳ تا ۱۹ تیر ماه ۱۳۸۷ = ۳ تا ۹ ماه ژوئیه ۲۰۰۸
