غربت با همه رنج‌هایش، گاهی امتیازاتی اتفاقی هم دارد؛ مانند فضای مساعد سیاسی – اجتماعیِ جامعه تازه که در آن غریب بتواند آزادانه بیاندیشید و آزادانه عمل کند. در چنین فضائی جائی برای اتوپیا‌ها و استعاره و تمثیل باقی نمی‌ماند؛ اندیشه ویا اندیشه‌ها با معیارهای علمی تعریف و ارائه می‌شود و نقد و تکمیل آن‌ها نیز آزاد است.
اندیشهِ آزاد و آزادی اندیشه
۱ ــ برای همزیستی اقوام ایرانی
م. ر. خوبروی پاک
*****
غربت با همه رنج‌هایش، گاهی امتیازاتی اتفاقی هم دارد؛ مانند فضای مساعد سیاسی – اجتماعیِ جامعه تازه که در آن غریب بتواند آزادانه بیاندیشید و آزادانه عمل کند. در چنین فضائی جائی برای اتوپیا‌ها و استعاره و تمثیل باقی نمی‌ماند؛ اندیشه ویا اندیشه‌ها با معیارهای علمی تعریف و ارائه می‌شود و نقد و تکمیل آن‌ها نیز آزاد است. اما، بنظر می‌رسد ما در غربت غرب از این امتیاز اتفاقی هم نتوانستیم آن چنان که باید بهره برداری کنیم. نوشته‌های سیاسی بیرون از کشور، همچنان به عادت معهود پر از مجاز، استعاره و تمثیل باقی مانده است و اگر سخنی از موضوعی ملموس و ویژه هم به میان آید درپرده‌ای از ابهام قرار دارد و به این ترتیب مجاز‌ها قرین حقیقت نمی‌شود. به عنوان نمونه موضوع همزیستی اقوام ایرانی از دیر باز مورد مطالعه و پژوهش صالحان و طالحان است بی‌آنکه تعریف مشخصی از راه حل هائی مانند نظام نامتمرکز، خودمختاری، فدرالیسم و کنفدرالیسم داده شود. نتیجه مغالطات لفظی آن شده که گره دیگری به گره‌های موجود در همکاری ما ایرانیان افزوده شود. از این روی، به گفته بیهقی چاره نیست از بازنمودن چنین حال‌ها که ازاین، بیداری افزاید. در نوشته پیش روی، کوشش خواهد شد که تعریف هائی ساده از موارد یاد شده بالا بر اساس موازین علمی، داده شود تا شاید یک گره از گره‌های موجود در کار فروبسته ما گشوده شود و شاید هم بت‌های آرزو‌ها و رویا‌ها بشکند و گفتگوئی آزاد در باره موضوع‌های یاد شده در میان هم میهننان برگزار گردد.
برای روش شدن موضوع، نخست به راه حل ایرانی همزیستی اقوام پرداخته می‌شود و سپس به تعریف و توضیح دیگر موارد (نظام نامتمرکز، خودمختاری، فدرالیسم و کنفدرالیسم) می‌پردازیم و نمونه هائی از اجرای هر یک از آن‌ها را در کشورهای دیگر خواهیم خواند.
*****
برای همزیستی اقوام و ملت‌ها در داخل چارچوب سیاسی کشورهای جهان، نسخه یکدستی که قابل اجرا در همه کشور‌ها باشد وجود ندارد. هر کشور با توجه به اوضاع و احوال تاریخی، اجتماعی و اقتصادی خود راهی را بر می‌گزیند.
روش کشور داری در تاریخ ایران، به عنوان نخستین کشور بنیانگذار امپراتوری، جزئی از تاریخ حقوق ما وپاره‌ای از فرهنگ ملی ما به شمار می‌آید. اصطلاح‌های «ساتراپی» و «ساتراپ» که درفرهنگ‌های غربی وارد شده است نشانی از دیرینگی تقسیمات اداری نامتمرکز در کشور ما دارد. دوران اداره ایران بوسیله نظام نامتمرکز پیشینه درازتری از نظام متمرکز، که ره آوره سده نوزدهم و بیستم میلادی در غرب است، دارد.
منظور از روش و شیوه کشور داری، نوع و شکل دولت نیست؛ بل، مجموع روش هائی است که برای اداره کشور، با توجه به چندگانگی و در برخی موارد نا‌همگونی مردم، بکار گرفته می‌شود. از این روی، در پی آن نیستم که به دفاع از مظالم حاکمان بپردازم، که در درازای تاریخ ما کم نبودند، همانگونه که از همه مواد قانون اساسی پیشین هم هواداری نمی‌کنم.
در آغاز سده بیستم میلادی جنبش مشروطیت ثمر داد وبه نظر می‌رسد این جنبش دو هدف اساسی را دنبال می‌کرد:
- نخست تاسیس دولت نوین ملی مبتنی بر قانون بود تا دست حاکمان (اعم از شرعی و عرفی) از تعدی به حقوق مردم کوتاه شود. این هدف با تنظیم قانون اساسی و متمم آن، فراهم آمد وکوشندگانِ راه مشروطیت و مردم به هدف خود رسیدند.
- هدف دوم این بود که با برقراری شهروندیِ، کار مردم به مردم سپرده شود تا بتوان از آن راه به دمکراسی واقعی دست یافت. اما با توجه به سطح فرهنگ سیاسی آن زمان، مردم و رهبران جنبش مشروطه بیش ازهمه به رهائی از استبداد حاکمان (به معنای عام آن) می‌اندیشیدند. بر این اساس، همه کوشش بنیانگذاران برای قانونمداری دولت ورهائی از استبداد حاکمان قرار گرفت.
از ۵۱ اصل قانون اساسی، اصل دوم و اصل نوزدهم آن، ارتباطی با این نوشتار دارد. اصل دوم قانون اساسی مجلس شورای ملی را نماینده قاطبه اهالی مملکت ایران می‌داند که در امورمعاشی و سیاسی وطن خود مشارکت دارند. در باره معنای امور معاشی و سیاسی توضیح بیشتری در بخش انجمن‌ها خواهم داد.
برابر اصل۱۹: «مجلس حق دارد برای اصلاح امور مالیاتی و تسهیل روابط حکومتی در تقسیم ایالات و ولایات و تحدید حکومت‌ها پس از تصویب مجلس سنا اجرای آرای مصوبه را از اولیای دولت بخواهد» همان گونه که ملاحظه می‌شود، قانونگذار می‌خواست تقسیم ایالات و ولایات را که مغشوش بوداصلاح کند. این اصل، حدود ایالات و ولایات را دست نحورده نگاه می‌داشت تا بافت اجتماعی- تاریخی ساکنان هر ناحیه بهم نخورد. این تاکید بعدا در اصل سوم متمم قانون اساسی هم آورده شده است. دلمشغولی نمایندگان دوره اول از تعدی‌ها حاکمان چنان بود که شش ماه پیش از تهیه متمم قانون اساسی برای تحدید اختیارات آنان به تنظیم و تصویب قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی پرداختند.
مجلس دوره اول را به حق باید مجلس موسسان به نامیم زیرا قانون‌های بنیادی کشور در دوره کوتاه ۲۰ ماهه این مجلس تصویب شده است.
به هنگام تدوین متمم قانون اساسی، اعضای تدوین کننده متمم از قانون اساسی بلژیک ۱۸۳۱استفاده کردند. متمم قانون اساسی پیش بینی هائی ابتکاری با توجه به پیشینه تاریخی برای امر ِ کشور داری به عمل آورده است مانند:
یاد نکردن زبان رسمی در متمم قانون اساسی، با آنکه قانون اساسی بلژیک از زبان‌های محلی و انجمن‌های فرهنگی نام می‌ُبرد و روش تقسیم کشور را بر اساس زبان قرار داده بود. تدوین کنندگان متمم قانون اساسی ایران، بکارگیری زبان فارسی را امری بدیهی می‌پنداشتند زیرا پس از یورش تازیان تا تاریخ تنظیم قانون اساسی و متمم آن (نزدیک به ۱۰ سده با احتساب دو قرن سکوت) مردم ایران زبان فارسی را بی‌داشتن رسمیت قانونی یا ِاعمال زور بکار می‌گرفتند و در مواردی زبان دربار زبان فارسی نبود.
در متمم قانون اساسی نوآوری هائی دیگر، با توجه به قوانین موجود آن زمان، آمده است که نشانه آگاهی و دقت نمایندگان دوره اول است مانند:
اصل سوم متمم: «حدود مملکت ایران، ایالات و ولایات و بلوکات آن تغییر ناپذیر است مگر بموجب قانون» همانگونه که در پیش خواندیم برابر اصل ۱۹ قانون اساسی، دولت افزون بر روبرو بودن با چندگونگی قومی با آز روزافزون حاکمان منصوب ازسوی دربار نیز مواجه بود. از این رو با توجه به آن اصل و اصل سوّم متمم، قانونگذار تعیین حد و مرز کوچک‌ترین نواحی کشور را نیز بر عهده نمایندگان مجلس گذاشت.
اصل دیگر اصل ۲۹ است که می‌توانست سرچشمه و اساس قانونی تمرکز زدائی در کشور ما باشد. برابر این اصل: «منافع مخصوصه هر ایالت وولایت و بلوک به تصویب انجمن‌های ایالتی و ولایتی به موجب قوانین مخصوصه مرتب وتسویه می‌شود».
این اصل در زیر عنوان قوای مملکت آمده است. آغاز این فصل، اصل ۲۶ است که «قوای مملکت را ناشی از ملت می‌داند…». سپس اصل ۲۷ سه قوه مملکتی را بر می‌شمارد: قوه مقننه، قوه قضائیه و قوه مجریه. اصل ۲۹ در واقع و عمل، استثنائی بر سه قوه نامبرده وارد کرده است. به این معنا که سه قوه مملکتی در همه امور کشور برابر قانون اساسی حق مداخله دارند به استثنای امور مربوط به منافع مخصوصه هر ایالت وولایت. به این ترتیب منافع مخصوصه استثنا بر منافع عامه ومخصِّص اختیار قوای سه گانه است که موظف بر اداره منافع عامه هستند ولی نباید در منافع مخصوصه هر ایالت وولایت مداخله کنند.
افزون بر دو اصل نامبرده، برای حفظ اعتبار قانون انجمن‌ها، فصل ویژه‌ای هم در متمم قانون اساسی به نام «در خصوص انجمن‌های ایالتی و لایتی» مرکب از ۴ اصل (۹۰ تا ۹۴) آمده است. با این شیوه، قانون انجمن‌ها از حالت قانون عادی خارج و جزو قانون اساسی گردید. این امر اهمیت فراوانی را که بنیانگذاران قانون اساسی برای انجمن‌ها قائل بودند نشان می‌دهد. آنان با تصویب قانون انجمن‌ها، پیش از متمم قانون اساسی، وبا آوردن فصلی به نام انجمن‌ها درمتمم قانون اساسی، قوه مجریه را وادارمی کردند تا هم نسبت به اجرای آن اقدام کند و هم دست دولت‌ها را از تغییر قانون انجمن‌ها کوتاه کند. زیرا با آوردن این چهار اصل، انجمن‌ها به عنوان جزئی جدا ناپذیر از قانون اساسی شد و تغییر وضع و یا لغو آنان با قانون‌های عادی امکان پذیر نمی‌شد.
با توجه به حد و مرز تعیین شده برای این نوشته از شرح تفصیلی این اصول خودداری کرده و تنها به این نکته می‌پردازم که «در تمام ممالک محروسه انجمن‌های ایالتی و ولایتی» تشکیل می‌شد و برابر اصل ۹۱ اعضای انجمن‌ها از طرف اهالی با رای مستقیم برگزیده می‌شدند. اصل ۹۲ اختیارات انجمن‌ها را چنین اعلام می‌کرد: نظارت تامه در اصلاحات راجع به منافع عامه با رعایت قوانین. این اصل را باید مکّمل اصل ۲۹ متمم قانون اساسی درباره منافع مخصوصه هر ایالت وولایت دانست. زیرا قانونگذار اختیار نظارت برمنافع عامه را هم به انجمن‌ها واگذار می‌کند. افزون بر منع دولت مرکزی در مورد مداخله در منافع مخصوصه، قانونگذار تدبیر نوی اندیشید تا دولت مرکزی نتواند به عنوان منافع عامه به منافع ایالات یا ولایات آسیبی رساند از این روی، نظارت تامه در اصلاحات راجع به منافع عامه را به انجمن‌ها واگذار کرد. اصل ۹۹ متمم قانون اساسی به انجمن‌ها حق برقراری مالیات ایالتی، ولایتی و بلدی را نیز اعطا کرد.
قانون اساسی ایران از کمیاب‌ترین قانون‌های اساسی دنیا ست که بیش از هفتاد سال تداوم یافت و هرگز مردم به آن اعتراضی نکردند؛ بل، درخواست همه میهن دوستان اجرای دقیق آن بود.
برای روشن شدن درایت تدوین کنندگان متمم قانون اساسی و پیش بینی آنان برای اداره نامتمرکز کشور توضیح مختصری هم در مورد قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی می‌دهم. قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی به چهار فصل تقسیم شده است:
ایالت برابر ماده یکم قانون انجمن‌ها «قسمتی از مملکت است که دارای حکومت مرکزی و ولایات حاکم نشین جزء است». قانونگذار آن زمان هر ایالت را صاحب حکومت مرکزی می‌شناخت که نشان دهنده پیشینه تاریخی ساتراپی، ممالک محروسه و آئین نا‌متمرکزآن است. در مرکز هر ایالت انجمن ایالتی با مشارکت نمایندگان هر ولایت و نمایندگان هر یک از ایلات که در قلمرو ایالتی سکونت داشتند تشکیل می‌شد.
شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در شهر‌ها با منتخبین بلوک از لحاظ سن و داشتن سواد متفاوت بود. اعتبار نامه برگزیدگان روستا‌ها را «ریش سفیدان قریه» امضا می‌کردند.
نکته بسیار جالب که به نظر می‌رسد در آن زمان، اگر نه بی‌سابقه، دستکم، کم سابقه بود عبارتست از اینکه نویسندگان قانون، انتخاب شدن را حق و تکلیف دانستند. زیرا برابر ماده ۱۰ قانون انجمن‌ها انتخاب شوندگان باید قبل از وقت یا خودشان داوطلب انتخاب شدن باشند و یا به تکلیف انتخاب کنندگان قبول انتخاب شدن را نموده باشند. یعنی اگر مردم شخصی را برای عضویت در انجمن پیشنهاد کردند؛ برای چنین شخصی تکلیف ایجاد می‌شد هر چند ضمانت اجرائی برای این تکلیف دیده نشده است؛ اما روشن بینی قانونگذاران در مورد احترام به افکار عمومی انگیزه تنظیم این ماده است و می‌توان نتیجه گرفت که قانونگذاران آن زمان، پیش و بیش از ما اکنونیان، توجه داشتند که برقراری دموکراسی حق و تکلیف است.
وظایف انجمن‌های ایالتی در ماده ۸۷ روشن شده است. که منحصر است به:
۱- نظارت در اجرای قوانین مقرره؛
۲- رسیدگی و قرارداد در امور خاصه ایالت…؛
۳- اخطار و صلاح اندیشی در صرفه و امنیت و آبادی ایالت.
ماده ۹۸ قانون انجمن‌ها، بیست و چهار مورد را در صلاحیت انجمن‌ها قرار داده است که از اداره شوارع تا دادن بورس (معاونت در تحصیل) را می‌توان ذکر کرد که از توضیح بیشتر آنان خودداری می‌شود.
برابر ماده ۱۰۴: در کلیه امور معاشی و اداره انجمن ایالتی می‌تواند رای خود را اظهار کند، لکن در امور سیاسی حق مذاکره ندارد. در حالی که همانگونه که درپیش گفتم، برابر اصل دوم قانون اساسی، مجلس شورای ملی در همه امور اعم از معاشی و سیاسی مشارکت داشت.
برای توضیح بیشتر درباره امور سیاسی و معاشی قانونگذار تبصره‌ای به عنوان تنبیه به دنبال این ماده آورد که در آن امور سیاسی تعریف می‌شود به این عبارت: امور سیاسی عبارت از مسائلی است که راجع به اصول اداره و قوانین اساسی مملکت و پلیتیک دولت باشد. به این ترتیب درباره همه اعمالی که راجع به اصول اداره نبوده و با قوانین سیاسی مملکت و سیاست عمومی دولت ارتباط نداشته باشد انجمن‌ها می‌توانند رای خود را اظهار کنند. اما همه حقوق انجمن‌ها درباره منافع مخصوصه ایالت (مندرج در اصل ۲۹ متمم قانون اساسی) هم چنان پابرجا است زیرا اصل ۲۹ متمم قانون اساسی پس از قانون انجمن‌ها تصویب شده است.
برابر ماده ۱۰۳ قانون انجمن‌ها، آنان می‌توانند ایرادات و اعتراضات خود را در اموری که راجع به منافع ایالت است و هم چنین اعتراضاتی که در خصوص ترتیب و حوایج ادارات متعلقه به ایالت را به وزارت خانه‌ها اظهار دارند. در ماده ۱۰۵ آمده است که: ایرادات انجمن در خصوص منافع ایالتی به یکی از ملاحظات سه گانه ذیل راجع تواند شد:
اول – اینکه در اجرای آن امور منافع مخصوصه آن ایالت منظور نشده باشد؛
دوم – آنکه از منافع مخصوصه آن ایالت صرفنظر شده باشد؛
سوم – آنکه به ملاحظه منافع دیگر چشم از منافع آن ایالت پوشیده باشند.
در جامعه سنتی آن روز ایران که اساس تعلق به قوم و قبیله و ولایت، بیش از احساس ملی – که تازگی داشت- بود قانون انجمن‌ها تلاشی برای تشکیل چار چوبی منطقی و قانونی برای مشارکت مردم در سرنوشت و اداره خود با توجه به پیشینه تاریخی آن بود. در کشورهای تاریخی که همزیستی اقوام سابقه‌ای چند هزار ساله دارد نمی‌توان از استعمار داخلی و ستم مضاعف سخن داشت، زیرا نظام‌های خود کامه به همه ستم روا می‌دارند و به قدرت رسیدن آنان به معنای توانمندی قوم ویژه‌ای نبوده و نیست. در این گونه کشور‌ها، اراده مشترک و قبول سرنوشت مشترک، اقوام مختلف را با همه گوناگونی‌ها در زبان و آداب به همدیگر پیوند می‌زند. این مقوله، بخوبی در مورد ایران صادق است که در آن قوم‌های ایرانی با همدیگر نقش اساسی خود را از آغاز تاریخ ایفا کردند و بنیان ملتی به نام ملت ایران را گذاشتند. استثنا بودن ایران، دستکم در حقوق، تردید ناپذیر است. این نخستین امپراتوری گیتی و نخستین کشور دارای قانون اساسی در منطقه، با قانون هائی که داشتیم می‌توانست تجربه اداره نامتمرکز خود را نه تنها در قانون و قانونگذاری، بل در عمل نیز به اثبات برساند.
برای داشتن ایرانی آزاد و مستقل که بر اساس: احترام به حیثیت بشر، آزادی، دموکراسی، برابری و حقوق جهانی بشر پایه گذاری شده باشد، افزون بر تغییراتی که لازمه هر قانون کهنی است، برای جلوگیری از هر گونه مداخله بیگانگان و تشویق مشارکت فعالانه مردم، باید بپذیریم که واگذاری قدرت تصمیم گیری و اجرا به استان‌ها (ایالات)، شهرستان‌ها (ولایات) و دهستان‌ها (بلوکات) – روشهائی که راه‌های کلی آن به وضوح در قانون اساسی پیشین و قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی وجود دارد- می‌توان به خود مدیری واقعی رسید و از خطر تفرقه رهائی یافت.
منتشر شده در کیهان لندن به تاریخ ۲۳ تا ۷ فروردین ۱۳۸۷ = ۱۳ تا ۲۶ مارس ۲۰۰۸
