اقلیّت‌ها و حق تعیین سرنوشت

دکتر محمدرضا خوبروی پاک

پیشگفتار
حق حاکمیّت اصلی(۱) اساسی در حقوق بین‌الملل عمومی‌ است که بر اساس آن روابط میان دولت‌ها تنظیم می‌شود. بر پایه حق حاکمیّت است که ‌هر دولتی حق کامل و انحصاری در کشور را دارد ( قلمرو درونی حاکمیّت) و قلمرو بیرونی حاکمیّت، دولت‌های دیگر و یا سازمان‌های بین‌المللی را از مداخله در امور داخلی کشورها ممنوع می‌کند.

در حقوق بین‌الملل، اصل دیگری هم به نام حق تعیین سرنوشت بوسیله مردم وجود دارد که موازی و همگام با اصل حاکمیّت است. در آغاز به نظر می‌رسد که میان این دو اصل تعارضی وجود دارد. زیرا اِعمال حق تعیین سرنوشت بوسیله مردم، به ویژه برای گروه‌های اقلیّتی، احتمال طرح جدائی‌خواهی را فراهم می‌کند که با اصل حاکمیّت دولت‌ها در قلمرو درونی مباینت دارد. برای زدودن این تعارض در حقوق بین‌الملل قاعده‌ها و دکترین‌های وجود دارد که بگونه‌ای مختصر از آن‌ها یاد می‌شود. و پس از بیان پیشینه تاریخی حمایت از گروهای اقلیّتی به چاره‌اندیشی درباره راه‌های حفظ حقوق آنان می‌پردازم.

از زمان پیدایش استعمار زدائی تا پایان جنگ سرد، حق تعیین سرنوشت تنها به عنوان دستور ساده‌ ایدئولوژیکی ـ سیاسی که خود بخود جنبه حقوقی نداشت معرفی و عرضه می‌شد. (Boev, 2000,). دستیابی به استقلال برای سرزمین‌های مستعمره، آسیبی به یکپارچگی سرزمینی کشور استعمارگر وارد نمی‌کرد زیرا سرزمین مستعمره از کشور اصلی (متروپل) گسسته (Discountinuity) بود. در این دوران، حق تعیین سرنوشت تنها به عنوان نیل به استقلال و حاکمیِّت فرض می‌شد تا سرزمین‌های مستعمره از بند استعمار رهائی یابند. به گفته‌ای «سرزمین مستعمره و یا سرزمین‌های دیگر غیرمستقل[...] پایگاهی جداگانه از کشوری که متصدی اداره آنان است دارند. این وضع تا زمانی که مردم مستعمره حق تعیین سرنوشت خود را بدست نیاورده‌اند ادامه خواهد داشت» (Gotier, 1991). امّا، در استعمار زدائی بر پایه اصل حق تعیین سرنوشت، حقوق گروه‌های اقلیّتی با توّجه به اصل غیر قابل خدشه یکپارچگی سرزمینی عنوان جدائی خواهی به خود می‌گرفت و کشورهای نوخاسته با هر گونه خواست گروه‌های اقلیّتی مخالفت می‌کردند.

پس از فرو ریزی کشورهای فدرال سوسیالیست در اروپای شرقی و مرکزی، حقوقدانان تحوّل حق تعین سرنوشت را مورد بررسی قرار دادند. آنان دو هدف برای بررسی خود داشتند: نخست بسط مفهوم حق تعیین سرنوشت، بگونه‌ای که حقوق اقلیّت‌ها نیز در آن به رسمیت شناخته شود و هدف دوم عبارت بود از دگرگون کردن محتوای حق تعیین سرنوشت در قلمرو درونی‌اش. حقوقدانان بر سر این بودند که حق تعیین سرنوشت چنان تفسیر شود که برابر آن «حقوق مردم[اقلیّت‌ها]، به حق تاسیس کشوری نوین تبدیل نشود».

کمونیسم زدائی در اروپای شرقی، سبب شد تا نگاه و برداشت تازه‌ای در مورد اجرای حقوق اقلیّت‌ها و موضوع شناسائی حق تعیین سرنوشت برای آنان مطرح شود. نمونه‌هائی از ایجاد خود خوانده جمهوری‌ها بوسیله مردمی ‌که در یک موجودیت نوین سیاسی به اقلیّت دگرگشته و در جستجوی استقلال بودند را می‌توان به شرح زیر نشان داد: سرپسکا (srpska) در دولت نو برآمده بوسنی و هرزه گوین ـ جمهوری ترانس نیستری (Transnistrie) در مولداوی، جمهوری اوسه تی (Ossétie) در جنوب گرجستان و کریمه در اوکراین.

در این دوران، جامعه بین‌المللی در محدوده اروپائی خود احترام به یکپارچگی و وحدت سیاسی کشورهای نوخاسته را، از طریق عدم شناسائی موجودیت‌های نوین سیاسی، که ‌هوادار جدائی‌خواهی بودند، تضمین کرد. اعلامیه‌ی تعیین خطوط شناسائی کشورهای نوخاسته در اروپای شرقی و اتحاد جماهیر شوروی پیشین که در ۱۶ دسامبر ۱۹۹۱ بوسیله اتحادیه اروپا تهیه گردید بر همین پایه بنا شده است. براساس همین اعلامیه بود که کمیسیون داوری برای یوگسلاوی هر گونه رابطه میان حق تعیین سرنوشت برای استقلال و حقوق اقلیّت‌های ملّی را نفی کرد. برابر نظر شماره ۲ داوران : «اگر در کشوری یک یا چند گروه اقلیّتی مرّکب از گروه‌های قومی، مذهبی و یا زبانی وجود داشته باشد؛ چنین گروه‌هائی برابر با حقوق بین‌الملل حق دارند از شناسائی رسمی ‌هویّت خود برخوردار شوند» (Boev, 2000,).

با توجه به تفسیری که در پیش از حق تعیین سرنوشت می‌شد و آن را به عنوان حاکمیِّت و استقلال فرض می‌کردند همه گروه‌های اقلیّتی از حق تعیین سرنوشت محروم می‌شدند. زیرا موضوع از زاویه جدائی‌خواهی و ممنوعیت آن مورد توجه قرار می‌گرفت. از این روی، گفتنی است که در این دوران نیز نه تنها حق استقلال و یکپارچگی دولت‌ها پایدار ماند، بل، برخی از مقررات پیمان‌های نوین بین‌المللی بر اساس تاکید بر حقوق حاکمیِّت دولت‌ها و یکپارچگی سرزمینی کشور‌ها تنظیم و مورد قبول جامعه بین‌المللی قرار گرفت. به عنوان نمونه بند ۴ از ماده ۸ اعلامّیه حقوق مردم وابسته به اقلیّت‌های ملّی، قومی‌، مذهبی و زبانی (برابر قطعنامه ۱۳۵/ ۴۷ مجمع عمومی‌سازمان ملل متّحد مصوب سال ۱۹۹۲ مجمع عمومی سازمان ملل متّحد) تاکید دارد که: هیچیک از مواد این اعلامیّه نمی‌تواند تعبیر به اقداماتی گردد که مخالف با هدف‌ها و اصول سازمان ملل متّحد و همچنین یکپارچگی و استقلال کشورها باشد.

 نمونه دیگر ماده ۲۱ پیمان کلی (Conventionـcadre)(2) حمایت از اقلیّت‌های ملّی (مصّوب شورای اروپا که در ماه فوریه ۱۹۹۵ که از یکّم فوریه ۱۹۹۸ قدرت اجرائی یافت) است و مقرر می‌دارد که: هیچیک از مقررات این پیمان را نمی‌توان چنین تعبیر کرد که حقوق افراد سبب اقدام و یا فعالیت علیه اصول اساسی حقوق بین‌الملل و بویژه آسیب رسانی به برابری حاکمیِّت دولت‌ها، یکپارچگی سرزمینی و یا استقلال کشوری شود. (Boev, 2000,)

نمونه آخرین، اعلامّیه سیاسی کنفرانس نهائی ثبات و حس همجواری در اروپا به تاریخ ۲۱ مارس ۱۹۹۵ است که در آن دولت‌ها را متعهد می‌سازد تا در مورد تامین حقوق اقلیّت‌هائی که در دوسوی مرز کشورها قرار دارند با توجه به گزند ناپذیری مرزها(Uti possidetis juris) احترام گذارند.

امروزه اصل گزند ناپذیری مرزها با هر گونه جدا شدن سرزمینی یا تغییر مرزهای دولت‌های نوخاسته مخالفت می‌کند. رهنمود‌های (Guidelines) اتحادیه اروپا در تاریخ ۱۶ دسامبر ۱۹۹۱، برای به رسمیت شناختن کشورهای نوخاسته در اروپای شرقی و اتحاد جماهیر شوروی پیشین این امر را تائید می‌کند.

به موازات این برداشت، حقوق بین‌الملل سازگاری میان حق تعیین سرنوشت بوسیله مردم و احترام و تضمین یکپارچگی سرزمینی و وحدت سیاسی کشور را برقرار کرد. تفسیر نوین اعلامّیه مربوط به اصول حقوق بین‌الملل در روابط دوستانه و همیاری میان دولت‌ها، ۱۹۷۰، برمبنای دو اصل یاد شده بالا قرار گرفته و رابطه دوسویه آن تاکید شده است. در آن اعلامّیه آمده است که «هیچیک از مقررات آمده در آن نباید مجوّز و یا تشویق برای اعمالی باشد که سبب تجزیه کشور شده و یا تهدیدی جزئی یا کلی برای یکپارچگی سرزمینی و یا یکتائی سیاسی دولتی فرمانروا و مستقل باشد». از این روی، دولت‌ها باید برابر اصل برابری حقوق و حق تعیین سرنوشت بوسیله مردم عمل کنند و آنچنان حکومتی را تشکیل دهند که نماینده ‌همه مردم ساکن کشور بوده بی آن که نژاد، مذهب و یا رنگ پوست آنان مورد توجه قرار گیرد. این تصریح در اعلامّیه اصول حقوق بین‌الملل در روابط دوستانه و همیاری میان دولت‌ها بگونه‌ی ضمنی اشاره به موقعیت آفریقای جنوبی در آن زمان (۱۹۷۰) داشت؛ برخی از حقوقدانان با توجه به اعلامّیه استقلال ایالات متحده آمریکا (۴ ژوئیه ۱۷۷۶) و با توجه به حل نسبی مسئله مردم کرد در عراق، این پرسش را مطرح می‌کنند که اگر دولتی نماینده منافع همگانی مجموع مردم نباشد، اگر از هویّت گروه‌ها حمایت نکرده و حقوق اقلیّت‌ها را محترم نشمارد می‌تواند از احترام به یکپارچگی سرزمینی استفاده کند؟ (Boev, 2000,) روشن است که پاسخ منفی به این پرسش، تیغی است در کف زنگیان مست ابرقدرت‌ها تا از آن برای مداخله به اصطلاح بشر دوستانه، تا مرز از هم پاشیدگی کشورهای ضعیف، استفاده کنند.

با تفسیر نوین آمده در بالا، حق تعیین سرنوشت از یک سو به عنوان حق حاکمیِّت دولت‌ها برای «گزینش و توسعه آزادنه نظام سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی» در قلمرو درونی با رعایت حقوق اقلیّت‌ها و از سوی دیگر به برابری در روابط بین‌المللی در قلمرو بیرونی دگرگون شده است.

پیشینه‌ای کوتاه از حمایت حقوق اقلیت‌ها

حمایت ازحقوق اقلیّت‌ها در اروپا پیشینه درازی دارد که فشرده آن به این شرح است:

در اروپا از سده شانزدهم میلادی کوشش برای حمایت از اقلیّت‌ها آغاز شد. قرارداد اُگسبورگ (Augsbourg) در ۲۹ سپتامبر ۱۵۵۵ به جنگ و دشمنی میان شاهزاده نشین‌های آلمان، که برخی پیرو آئین لوتر و برخی دیگر کاتولیک بودند، پایان داد. این قرارداد بر اساس زبانزدی (ضرب المثل) لاتینی (cujus regio, ejus religio) است. این زبانزد را دینورزان «الناس علی دین ملوکهم» ترجمه کرده‌اند و فارسی آن «مردمان دین پادشاهان خویش گیرند» است. بر اساس این زبانزد پادشاهان محلّی در گزینش آئین خود آزاد بودند و رعایای آنان نیز می‌باید از همان آئین پادشاه پیروی کنند. به این ترتیب در سایه پادشاهان محلّی نوعی حمایت از حقوق اقلیّت‌های مذهبی پا به عرصه گذاشت. سپس به موجب قرارداد وستفالی (۱۶۴۸) و پیمان‌های امضا شده میان روسیه و لهستان (۱۷۶۷ و ۱۷۷۵) برخی از قواعد حمایتی از اقلیّت‌ها تاکید شد. در معاهده وین (Vienne) به سال ۱۸۱۵ م، افزون بر آزادی گزینش مذهب، برخی از حقوق مدنی نیز به اقلیّت‌های مذهبی اعطا شد. در سال ۱۸۷۸ برابر قرار داد برلین تعهدات بزرگی به دوش امپراتوری عثمانی در مورد رعایت برابری حقوق مردم ساکن آن کشور و برخی از کشورهای بالکان گذارده شد.

در پایان جنگ جهانی یکّم پیروزمندان جنگ تعهدات گوناگونی را به شکست خوردگان، درباره حقوق اقلیّت‌های ملّی و مذهبی، تحمیل کردند. جامعه ملل ماموریت نظارت و رفع اختلاف در مورد نقض آن تعهدات را بر عهده داشت. پاره‌ای از شکایت دولت‌ها در مورد نقض برخی از تعهدات به دیوان دائمی ‌دادگستری بین‌المللی احاله شد. مردم نیز حق تهیه و تقدیم دادخواست را داشتند. در عمل تنها کشورهای نوخاسته و شکست خورده پس از جنگ مشمول تعهدات یاد شده بودند.

منظور از اقلیت‌ها در این دوران مردمی ‌بودند که پیروز شدگان در جنگ، بدلیل‌های استراتژیکی و یا بنا به دلیل‌های دیگر، نمی‌خواستند که آنان از اصول شهروندی استفاده کنند. امّا، مردم نیز بنا به دلائلی که امروزه قوم ـ فرهنگی و یا ملّی‌گرائی خوانده می‌شود می‌خواستند تا دولت مستقل خود را تاسیس کنند و یا این که به کشورِ مادرِ خود بپیوندند. (خوبروی, ۱۳۸۰, ص. ۲۹ و پس از آن ) و (Bokatola , 1992, p. 13)

در پایان جنگ دوم جهانی، حق تعیین سرنوشت برای اقلیّت‌ها جای حمایت از آنان را گرفت. زیرا محتوی و پیآمدهای حقوقی تئوری حق تعیین سرنوشت با مقررات حمایت از اقلیّت‌ها تفاوت داشته و دارد. به این خلاصه که حمایت از اقلیّت‌ها، حمایتی محدود و برپایه حمایت فردی اقلیّت‌ها در چارچوب یک کشور قرار دارد (خوبروی, ۱۳۸۰, ص. ۳۴ و پس از آن ) در حالی که حق تعیین سرنوشت، بویژه در فرآیند استعمار زدائی، حقی را به مردم تفویض می‌کرد که استقلال را نیز در بر داشت. وابسته کردنِ حمایت از اقلیّت‌ها به حق تعیین سرنوشت، پس از جنگ دوم جهانی در حقوق بین‌الملل برای برقراری کارآئی هر چه بیشتر حقوق اقلیّت‌ها بود. زیرا این حقوق در بسیاری از موارد به علت کافی نبودن سازو کارهای بین‌المللی و نداشتن ضمانت اجرائی کافی بخوبی اجرا نشده بود. ( خوبروی پاک ۱۳۸۰ صص ۲۰۷ و پس از آن )

با توجه به این که یکی از عوامل تعریف از اقلیّت‌ها تعارض آنان با دولت حاکم و تسلط وی بر آنان است (Koubi، ۲۵۴ و خوبروی پاک، ۱۳۸۰،صص ۱۱۷ و پس از آن) بکارگیری حق تعیین سرنوشت برای اقلیّت‌ها، این توّهم را بوجود می‌آورد که آنان می‌توانند از سرزمینی که در آن سکونت داشته جدا شوند و یا آن که برای سرزمین محل زندگی خود دولتی نوین ایجاد کنند. هر دو فرض یاد شده با اصل حقوق بین‌الملل یعنی با اصل یکپارچگی دولت‌ها و یکتائی سیاسی آنان معارض بود.

در منشور سازمان ملل متحد از اقلیّت‌ها یادی نشده است. در سال ۱۹۴۷، شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد از کمیسیون حقوق بشر درخواست کرد تا توصیه‌هائی به کشورها در مورد حقوق اقلیّت‌ها صادر کند و در همان سال سوکمیسیون برای مبارزه با مقررات فرقگذاری (تبعیض) و حمایت از اقلیّت‌ها تشکیل شد. تا آن زمان همه اقدام‌های سازمان‌های وابسته به سازمان ملل متحد بر پایه فردگرائی (individualisme) و عدم فرقگذاری و برابری افراد مردم قرار گرفته بود. از این روی در اعلامیه جهانی حقوق بشر هم یادی از حمایت از اقلیّت‌ها نشد. پیشنهاد‌های رسیده در این مورد، پذیرفته نشد تا مانع خواست‌های هواخواهان جدائی‌خواهی شود. در روز تصویب اعلامیّه جهانی حقوق بشر، مجمع عمومی‌ سازمان ملل متحد از کمیسیون حقوق بشر درخواست کرد که پژوهش ژرفی درباره مسئله‌های گوناگون اقلیّت‌ها انجام دهد؛ تا با استفاد ه از آن پژوهش سازمان ملل بتواند اقدام‌های موثری برای تضمین حمایت از اقلیّت‌ها به عمل آورد. از این روی، از سال ۱۹۴۸ تا سال ۱۹۵۵ م، سوکمیسیون حقوق بشر پژوهش‌هائی درباره پایگاه اقلیّت‌ها، طبقه بندی آنان و یافتن تعریفی از آن‌ها انجام داد. یونسکو در سال ۱۹۶۰ پیمان مبارزه علیه تبعیض در قلمرو آموزشی را تصویب کرد که در آن از حقوق افراد وابسته به اقلیّت‌ها در مورد یادگیری، استفاده از زبان و خود مدیری آموزشگاه‌ها بوسیله خود آنان یاد شده است. همانگونه که در پیش خواندیم، در میثاق جهانی حقوق سیاسی و مدنی (۲۶ دسامبر ۱۹۶۶ )، مفهوم حمایت از مردم وابسته به اقلیّت‌ها در ماده ۲۷ آمده است(۳)..

برای روشن شدن چگونگی دگرگونی حقوق بین‌الملل درباره حقوق مردم و برخورداری اقلیّت‌ها از حق تعیین سرنوشت ـ در قلمروی درونی آن  ـ باید به مفهوم این حق (Approche conceptuelle ) وسپس به رهیافت عملی آن توجه کرد.

آ ـ حقوق اقلیّت‌ها در قلمرو درونی حق تعیین سرنوشت

دو آماج مشخّص برای تشخیص حقوق اقلیّت‌ها از راه حق تعیین سرنوشت در درون کشور (حاکمیّت مردم ) وجود دارد که عبارتند از: نخست ایجاد آشتی و توافقی میان اصل یکپارچگی سرزمینی با حق تعیین سرنوشت و دو دیگر تثبیت حقوق اقلیّت‌ها و کیفیت وابستگی آنان با سرزمین و کشور.

پس از جنگ دوم جهانی، فرآیند استعمار زدائی سبب شد تا حق تعیین سرنوشت در حقوق بین‌الملل رعایت شود. امّا، در عمل سر انجام اجرای حق تعیین سرنوشت دستیابی به استقلال و تشکیل دولتی نوین و فرمانروا (حاکم) شد. زیرا ابزار اصلی اجرای حق تعیین سرنوشت، اعلامّیه اعطای استقلال به مردم و سرزمین‌های مستعمره بود که در قطعنامه ۱۵۱۴ مورخ ۱۴ دسامبر ۱۹۶۰ سازمان ملل متّحد آمده بود. در آن زمان، تمایل مجمع عمومی‌ سازمان ملل بر آن بود که‌ هر چه ممکن است فرآیند استعمار زدائی را تندتر کند؛ از این روی، جامعه بین‌المللی، بی توجه به صلاحیّت و کارآئی کشورهای نوین، از ایجادِ دولت‌های تازه، حمایت می‌کرد؛ در حالی که بیشتر دولت‌های نوخاسته توانائی اِعمال حاکمیِّت را نداشتند،. به نظر برخی از حقوقدانان، جامعه بین‌المللی: «با در نظر داشتن منافع اقتصادی و در همان حال حفظ تعادل میان دو بلوک [شرق و غرب] بگونه‌ی مصنوعی» از کشورهای نوین حمایت کرد. (Charpentier, 1994)

پس از فروریزی دیوار کمونیسم در اروپا، کوشش‌های زیادی برای ایجاد دکترینی نوین از حق تعیین سرنوشت، بویژه در قلمرو درونی‌اش به عمل آمد. تفصیل این دکترین و تشریح اوضاع آن روز اروپا را در فصل «دکترین نوین حق تعیین سرنوشت» آورده‌ام و در اینجا تنها به فشرده‌ای از آن بسنده می‌کنم.

بدنبال رویداد‌های خونین یوگسلاوی در دهه ۸۰ و ۹۰ سده گذشته، دولت‌های بزرگ، برای خاموش کردن جنگ و آسیب‌های بزرگ ناشی از آن، حق تعیین سرنوشت را همانند حق تاسیس یک دولت برای یک ملّت ندانستند. زیرا خطر بزرگ حق تعیین سرنوشت در قلمرو درونی کشورها اگر همراه با «کنار گذاشتگی دیگری» باشد؛ تنها با توسل به پاکشوئی قومی ‌می‌تواند به تاسیس دولتی نوین بیانجامد. زیرا اگر قرار بر این باشد که برای هر ملّتی یک دولت تاسیس شود؛ گفته ارنست گلنر به واقعیت می‌پیوندد. وی گفته بود: «این ملّیت‌های بالقوه… که تا چندی پیش و چه بسا اکنون نیز، با مردمی ‌دیگر در سرزمین‌های زندگی کرده و می‌کنند؛ واحد‌های منسجمی‌نبوده، بل، تودر تو و در هم پیچیده بوده و هستنند… یکتائی سیاسی سرزمینی، تنها در مواردی آن هم با کشتار؛ کنار گذاشتن و یا همانندسازی (Assimilation) همه غیر ملّی‌ها ممکن خواهد شد.» (Gellner, 1989, p. 12)

پیامد‌های خوشنتبار رویدادهای یوگسلاوی توانست آن پنداری که فرجام اجرای حق تعیین سرنوشت را الزاما ایجاد دولت ـ ملّت تازه‌ای می‌انگاشت؛ از میان بردارد. از این روی، حقوقدانان نیز برای جلوگیری از تنش در سطح بین‌المللی به یاری دولت‌ها شتافتند و دکترین نوینی وضع کردند که آثار آن را می‌توان در اسناد گوناگون ملاحظه کرد. یکی از مهم‌ترین این اسناد نظر شماره ۲ کمیسیون بین‌المللی داوری برای یوگسلاوی در تاریخ ۱۱ ژانویه ۱۹۹۲ است که برابر آن:

ـ حق تعیین سرنوشت تنها «برای مردم صربی و کروآت‌ها و بوسنی و هرزه گوین به عنوان یکی از ملت‌های تشکیل دهنده یوگسلاوی» برقرار شد. کمیسیون داوری، متوجه عدم صراحت حقوق بین‌الملل در مورد حق تعیین سرنوشت بود و از این روی، برای اقلیّت‌ها، جدائی‌خواهی را که می‌توانست به یکپارچگی کشورهای نوخاستهِ ناشی از هم پاشیدگی یوگسلاوی آسیب رساند، را مردود شناخت. کمیسیون داوری به د نبال این اظهار نظر برای حفظ حقوق اقلیّت‌ها اعلام کرد که با توّجه به مادّه یکم میثاق‌های بین‌المللی سال ۱۹۶۶ (۴): «حقوق به رسمیّت شناخته شده برای اقلیّت‌ها به موجب میثاق‌های بین‌المللی معتبر بوده و تضمین‌های ملّی و بین‌المللی موافق با اصول بین‌المللی» را باید برای اجرای حق تعیین سرنوشت به کار گرفت. از این دیدگاه حقوق اقلیّت‌ها جزو حقوق سلب نشدنی(Jus Cogens) به حساب می‌آید و دولت‌ها نیز برابر قاعده تعهدات بین‌المللی فراگیر (Erga Omnes) متعهد به اجرای آن حقوق هستند. به موجب این قواعد، اعضای گروه اقلیّتی آزادانه می‌توانند به انتخاب ملیّت و یا اعلام وابستگی به یک گروه قومی، مذهبی و یا زبانی بپردارند و دولت‌ها نیز برای همان اصل متعهد به اجرای آن خواست‌ها هستند. این آزادی گزینش و آن تعهد بین‌المللی فراگیر دولت‌ها مفهوم اصلی حق تعیین سرنوشت در قلمروی درونی کشور است. برای تحقق چنین حقی، می‌توان نهادهای خود مدیر ایجاد کرد تا بگونه‌های رسمی ‌و عملی، در سطح ملّی و بین‌المللی، اقلیّت‌ها بتوانند از حقوق خود بهره‌مند شوند.

پس از این اظهار نظر کمیسیون داوری، در قراردادهای بین‌المللی در مورد حقوق اقلیّت، از دکترین نوین حق تعیین سرنوشت استفاده شد. مانند: حقوق اقلیّت‌های روسی زبان و گروه اقلیّتی گاگوز (Gagaouze)(5) کشور مولداوی. به این شرح که: در سال ۱۹۹۴، قانون سازمانی (La loiorganique)، پایگاه ویژه‌ای برای گروه اقلیّتی گاگوز پیش‌بینی کرد تا آنان بتوانند از خودمدیری اداری و سرزمینی برخوردار شوند. در این قانون یکپارچگی سرزمینی مولداوی تاکید شده؛ امّا برای گروه اقلیّتی گاگوز نیز این حق را به رسمیّت شناخته بودند که در صورت تغییر وضعیت مولداوی آنان بتوانند خود سرنوشت خود را برگزینند. منظور از تغییر وضع مولداوی، احتمال پیوستن آن به کشور رومانی بود.

در سپتامبر ۱۹۹۷ درمسکو پیش‌نویس تفاهمی‌ در مورد آرام سازی روابط میان مولداوی و ترانس نیستری(Transnistrie) به امضا رسید که گرچه طرفین متعهد به برقراری روابط حقوقی میان خود شدند؛ امّا، راه‌حل مسئله اقلیّت‌ها عملا در چارچوب مرزهای تعیین شده دولت مولداوی در سال ۱۹۹۰ اجرا شد.

دکترین نوین راه آشتی دادن میان اصول اساسی حقوق بین‌الملل و حقوق اقلیّت‌ها را در بر دارد که از آن می‌توان راه‌حّل جامع و نوینی را با توجه به اوضاع و تاریخ هر کشور به دست آورد. زیرا اِعمال حقوق مردم برای تعیین سرنوشت ـ به معنای حاکمیّت و استقلال ـ گزند به یکپارچگی سرزمینی و وحدت کشورها وارد می‌کند در حالی که راه‌حّل نوین عبارتست از فرود آوردن حق تعیین سرنوشت از جنبه بین‌المللی به درون کشورها و دگرگون کردن آن به اصل سازماندهی در درون کشور (PierréـCaps, 1997).

ب  ـ چگونگی کارآئی حقوقی در قلمرو درونی حق تعیین سرنوشت

 در پیش گفتیم که فرآیند استعمار زدائی سبب شد تا تنها تفسیر معتبر از حق تعیین سرنوشت به استقلال تعبیر گردد. امّا این اصل، از آغاز، در حقوق بین‌المللی تعبیری چندگونه داشت. به عنوان نمونه، یکی از قطعنامه‌های دیرین مجمع سازمان ملل متحد، (۱۵۴۱ (XV), du 15 décembre 1960) درباره اصول حقوق بین‌الملل «ایجاد دولت فرمانروا و مستقل، مشارکت آزاد، ادغام با یک دولت و یا دستیبابی به‌هر پایگاه سیاسی که آزادانه بوسیله مردم انتخاب شده باشد را اِعمال حق تعیین سرنوشت» اعلام کرده بود. این نظر با اجرای دکترین نوین حق تعیین سرنوشت دگرگون شده است. نگاهی کوتاه به فعالیت‌های خبرگان و حقوقدانان در سطح سازمان‌های بین‌المللی این دگرگشت را روشن می‌کند:

۱ ـ برابر ماده ۲۸ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، کمیته‌ای به نام کمیته حقوق بشر متّشکل از ۱۸ نفر از خبرگان شهروندِ دولت‌های امضا کننده میثاق تشکیل شد که به عنوان شخصی ـ نه به عنوان نمایندگان دولت خود ـ در آن شرکت دارند. این کمیته ‌همواره از پذیرش عنوان مردم ـ به معنای حقوق بین‌المللی آن ـ برای کسانی که خود را وابسته به گروه‌های اقلیّتی و یا بومیان می‌دانند خودداری کرده است.(۶ ) در حالی که، درماده ۲۷ همان از حمایت از مردم وابسته به گروه‌های اقلیّتی‌ها یادشده است. به این ترتیب کمیته‌ای که مامور نظارت بر اجرای میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی است میان مردم و گروه‌های اقلیّتی تفاوت قائل شده است.

۲ ـ ماده یکم کنوانسیون شماره ۱۶۹ سازمان بین‌المللی کار مصوب ۲۷ ژوئن ۱۹۸۹ درباره مردم بومی ‌و قبیله‌ای در کشورهای مستقل است. مردمی‌که خود را از دیگر بخش‌های جامعه ملّی متفاوت می‌دانند؛ زیرا وضعیّت اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی آنان بگونه‌ی دیگر است. در این مادّه پس از تعریفی از بومیان و مردم قبیله‌ای در بندهای یکم و دوم، در بند سوم آمده است: بکارگیری واژه مردم در کنوانسیون به‌هیچ صورت و در هیچ حالتی نمی‌تواند به مردم صاحبِ حق برپایه حقوق بین‌الملل تعبیر و تفسیر شود. به این ترتیب بکار گرفتن دو واژه مردم بومی‌ و قبیله‌ای در کشورهای مستقل که در این کنوانسیون آمده است نشان می‌دهد که حقوق مندرج ماده نمی‌تواند به عنوان حق تعیین سرنوشت ـ به معنای استقلال برای آنها تفسیر شود.

۳ ـ کمیته از میان برداشتن هر گونه فرقگذاری نژادی در سال ۱۹۹۶ اعلام کرد که اقلیّت‌ها از حق تعیین سرنوشت برای داشتن حکومتی دموکراتیک، حفظ هوّیت و آزادی‌هائی که بگونه‌ای بین‌المللی به رسمیّت شاخته شده‌اند برخوردارند. همانگونه که می‌خوانیم کمیته تنها به قلمروی درونی حق تعیین سرنوشت و احترام به یکپارچگی سرزمینی کشور و حاکمیّت دولت‌ها توجه دارد.

۴ ـ تفسیر حق تعیین سرنوشت برای مردم بومی ‌(َAutochton) در سوکمیسیون مبارزه علیه تبعیض و حمایت از اقلیّت‌ها به عنوان پروژه اعلامیه مردم بومی ( ماده ۳) در سال ۱۹۹۴ به این شرح است: «مردم بومی، حق تعیین سرنوشت خود را دارند. برابر این حق، آنان می‌توانند بگونه‌ی آزاد پایگاه سیاسی خود را برگزینند و آزادانه به فراهم آوردن توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود بپردازند» گزارش‌های گوناگون توجیهی حقوق مردم بومی، حق تعیین سرنوشت برای آنان را بویژه به معنای: «خودمدیری سیاسی و اداری در سطح محلّی یا منطقه‌ای و محدود به گستره‌ای که منافع حیاتی کشور را مورد تردید قرارندهد» می‌داند (Ansbach). به این ترتیب یکپارچگی کشور و یکتائی سیاسی آنان برقرار می‌ماند.

 از آنچه که تا کنون در این فصل خواندیم، روشن می‌شود که حق تعیین سرنوشت برای اقلیّت‌ها، تنها در محدوده قلمرو درونی آن است و ارتباطی با حق حاکمیّت یا استقلال ندارد و نمی‌تواند به یکپارچگی سرزمینی و یا یکتائی حاکمیّت کشور و دولت آسیبی وارد نماید. بنا بر آنچه گفته شد، در حقوق بین‌الملل تفاوتی میان دو کارکرد حق تعیین سرنوشت و استقلال بوجود آمده است. از دید استعمار زدائی، مردم استعمار زده از حقوق و شخصیّت حقوقی زود گذر بهره‌مند می‌شوند که با دستیابی به حاکمیّت و استقلال از میان می‌روند. زیرا پس از استقلال مردم از دیدگاه حقوق بین‌الملل بگونه‌ی واقعیتی اجتماعی در می‌آیند که شخصیّتِ مستقلی بی دولت خود ندارند.

برای روش شدن بیشتر موضوع می‌توان کشور سومالی را به عنوان نمونه آورد تا نشان داده شود که چگونه از دیدگاه حقوق بین‌الملل حق تعیین سرنوشت در قلمرو داخلی خود به یکپارچگی کشورها آسیبی نمی‌رساند. در سومالی با شکست دولت و از میان رفتن همه ساختار آن، شورای امنیّت سازمان ملل متّحد وضعیّت کشور را مورد ویژه‌ای با خصوصیاتی غیر انسانی دانست. درتاریخ ۱۳ دسامبر ۱۹۹۲ برابر قطعنامه شماره ۷۹۴، شورای امنیّت مسئولیت مردم سومالی برای آشتی ملّی و دوباره سازی کشور را اعلام داشت و از همه حزب‌ها و جنبش‌هائی که در آن کشور فعالیّت داشتند درخواست کرد تا به اختلاف‌های خود پایان داده و با آشتی ملّی به بازسازی کشور بپردازند. در همان قطعنامه از دولت‌های عضو سازمان ملل متّحد خواسته است تا همه ابزار لازم را برای کمک‌های انسانی در سومالی بکار گیرند و در صورت توانائی نیروهای نظامی‌لازم را برای ایجاد امنیّت و کمک رسانی فراهم نمایند. امّا، شورای امنیت یادی از حق تعییین سرنوشت مردم نکرده است.

چاره‌اندیشی برای اقلیّت‌ها

از آنچه را که تا کنون خواندیم می‌توان نتیجه گرفت که حق تعیین سرنوشت برای اقلیّت‌ها در درون کشورها ازراه برقراری نهادها ی لازم خود مدیر محقق می‌شود. پایه اصلی چنین نهادهائی آزادی گزینش کسانی است که خود را وابسته به جامعه‌ای می‌دانند که اقلیّتی است. این جامعه از یک سو حق تعریف خود، سازماندهی و اداره خود (s’autogérerـ s’autodéfinirـs’autoorganiser) (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۱۷۰ ـ ۱۷۱) خود را دارد ؛ و از دیگر سوی محق به داشتن روابطی سازمان یافته با کشوری است که در آن زندگی می‌کند. از این روی، اقلیّت‌ها هم باید در امور مشترک کل جامعه شرکت کنند و هم باید به امور ویژه جامعه کوچک خود بپردازند. بنا براین خود مدیری پایه اِعمال حق و آزادی‌های ویژه در سطح فردی است که از آن حمایت و پیشبرد هویت اقلیّتی و یا به تعبیری عام همه حقوق اقلیّت‌ها بر می‌خیزد.. با فرود آوردن حقوق اقلیّت‌ها در چهارچوب حق تعیین سرنوشت ـ در قلمرو درونی‌ش ـ می‌توان دو نوع خودمدیری را برقرار کرد: خود مدیری شخصی و خودمدیری سرزمینی (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۱۷۷ ـ۱۹۷) گزینش هر یک از دو راه بستگی به نوع دولت (دولت ملّی و یا دولت‌های چند ملیّتی)، شکل دولت (دولت متمرکز و یا دولت فدرال ) و همچنین سیاست دولت درباره اقلیّت‌های ساکن کشور دارد. بدیهی است در هر کشوری عوامل انسانی و سرزمینی وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد.

در اروپا که اختلاط قومی ‌فراوان است‌؛ کشورها برابر مقرراتی که از سوی اتحادیه اروپا وضع شده است متعهدند تا حمایت از اقلیّت‌ها را برابر آن مقررات اجرا کنند. با این همه، ابزار اصلی در اروپا برای حمایت از اقلیّت‌ها فراهم آمده است مانند پیمان کلی (Conventionـcadre) حمایت از اقلیّت‌ها و یا منشور اروپائی زبان‌های منطقه‌ای و اقلیّتی (از این پس پیمان کلی) که می‌تواند به عنوان نمونه و به عنوان کمترینه استاندارد حمایت از اقلیّت‌ها مورد استفاده دیگر کشور‌ها قرار گیرد. در بسیاری از کشورهای متمرکز، اجرای قواعد حمایت از اقلیّت‌ها، حتی بی به رسمیّت شناختن آنان، امکان پذیر است.

۱ ـ خودمدیری شخصی

زادگاه تئوری خودمدیری شخصی و فرهنگی در امپراتوری اتریش هنگری است. قانون اساسی سال ۱۸۶۷ این کشور برابری همه مردم وحقوق آنان را برای استفاده از زبان خود به رسمیّت شناخته بود. امّا در عمل چنین نبود؛ تفاوت ملیّت‌های گوناگون (‌۱۲ ملیّت‌) و رفتار تبعیض‌آمیز دولت با آنان سبب آشفتگی کشور می‌شد. از این روی طرح نوین اصل ملیّت‌ها و حق تعیین سرنوشت در سال ۱۸۹۳ به وسیله انترناسیونال سوسیالیست‌ها در کنگره زوریخ و سپس در لندن و در شهر بازل سوئیس ـ به ترتیب در سال‌های ۱۸۹۶ و ۱۹۱۲ اعلام شد. سوسیال دموکرات‌های اتریش ـ هنگری و پیروان مارکسیسم راه‌حل‌های گوناگونی برای همزیستی مردم ارائه دادند از جمله راه‌حل خودمدیری شخصی و فرهنگی.

در این راه‌حل هر فردی می‌تواند آزادانه پیوستگی خود را به جامعه‌ای ویژه اعلام کند (Bokatola , 1992, ص. ۲۴۲). در سال‌های پیش از جنگ جهانی یکّم توافق‌هائی بر این اساس میان مردم ساکن امپراتوری به عمل آمد. اساس کار هواخواهان خودمدیری شخصی و فرهنگی پژوهش‌های کارل رنر (Karl Renner) (1870  ـ۱۹۵۰) است. به نظر او موضوع‌هائی مانند ملیّت‌ها، زبان، و یا مذهب بیرون از قلمرو سیاست کلی کشور و امور اقتصادی است و از این روی باید شهروندان آزادانه وابستگی قومی ‌و یا حتی ملّی خود را اعلام کنند. دولت باید بی هرگونه فرقگذاری میان مردم تنها در قلمرو سیاست کلی کشور و امور اقتصادی اقدام کند. (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۱۷۷ ـ ۱۸۷‌)

 برابر فرمول مشهور: «دولت شخصیّت بخشیدن حقوقی (Personnification juridique) به ملّت است»، دولت ـ ملّت را می‌توان «نمونه آغازین ساختار حقوق بین‌الملل» معاصر خواند و دولت متمرکز را شکل برتر تحقق آن دانست. زیرا در این شکل «حاکمیّت یکتاست که [با ایجاد] یک تفکر حقوقی به قدرت دولت یکتا جان می‌بخشد. واقعیت یافتن (Matérialisation) [چنین شکلی از دولت] با سازماندهی حکومتی یگانه است که تفکر واحد حقوقی را به قاعده (Formuler) در می‌آورد» به این ترتیب دولت متمرکز در حالی که سازماندهی اقتدار است؛ اصلی از کنش سیاسی است زیرا چنین دولتی با وجود هر گونه نهاد فرو دولتی خودمدیر (Infraـétatiques autonomes) و کثرت‌ گرائی حقوقی سازگار نیست. با این همه، دولت متمرکز نوع ویژه‌ای از عدم تمرکز محلی را می‌پذیرد؛ که ساختار آن بر پایه رابطه مستقیم و انحصاری شـهروند با دولت اسـتوار است بی آن که ویژگی‌های گروهی مورد توّجه قرار گیرد.

در چار چوب دولت متمرکز است که حمایت از اقلیّت‌ها به گونه خودمدیری شخصی در می‌آید و حمایت از آنان یا در عمل است و یا بگونه رسمی‌که با آوردن حق خودمدیری در قانون اساسی خود را نشان می‌دهد. در چنین حالتی قانون اساسی، جامعه‌هائی با ویژگی فرهنگ ـ قومی ‌را به رسمیّت شناخته و به کسانِ آن جامعه آزادی گزینش به جامعه‌ای که خود را به آن وابسته می‌دانند را اعطا می‌کند. به این ترتیب مفهومی ‌را که ارنست رنان در مورد آزادی گزینش فردی داشت وملت را تائیدی همگانی (Plébiscite) و همه روزه می‌خواند تحقق می‌یابد. و ملّت بر اساس پیوستن ارادی و همیشگی افراد به یک جامعه معیّن مشخص می‌شود.

امروزه، حقوق اروپائی این حق آزادی گزینش را برای اقلیّت‌ها به رسمیّت شناخته است، و از این روی، شیوه امروزی با روش حمایتی پیروزمندان جنگ یکّم جهانی تفاوت دارد.

کنفرانس امنیّت و همکاری اروپا درنشست کپنهاگ خود به تاریخ ۲۹ ژوئن ۱۹۹۰ در سند پایانی ( پارگراف ۳۲ ) اعلام می‌دارد : «وابستگی به اقلیّتی ملّی موضوع گزینش فردی است» که باید در شرایطی یکسان و بی فرقگذاری بکار گرفته و «نباید سبب سلب امتیاز از کسی شود». نمونه دیگر، بند نخست مادّه سوم ّ پیمان کلی حمایت از اقلیّت‌های ملّی دراروپا (اول فوریه سال ۱۹۹۵) است که برابر آن: «مردم وابسته به اقلیّت‌های ملّی حق گزینش آزادانه» درباره این که وابسته به جامعه اقلیّتی هستند یا خیر را دارند. از این گزینش و یا استیفای حقوق ناشی از آن هیچ کاستی بر نمی‌خیزد. بند دوّم همین ماده می‌افزاید «مردم وابسته به اقلیّت‌های قومی ‌می‌توانند بگونه‌ی شخصی و یا جمعی به استیفای حقوق و آزادی‌های مندرج در این پیمان بپردازند»

خودمدیری شخصی به گونه‌های گوناگون بویژه در خودمدیری فرهنگی اجرا می‌شود که گاهی از شناسائی قانونی در حقوق داخلی نیز برخوردار است. اِعمال حقوق مردم در خودمدیری شخصی ممکن است در قلمرو سرزمینی معینی باشد ؛ مانند به رسمیّت شناختن حقوق برای کسانی که جزو اقلیّت‌ها بوده و در سرزمین مشخصی ساکنند، امّا برحسب تعریف، نمی‌توان قلمرو سرزمینی را از دیدگاه سیاسی ـ حقوقی آن به رسمیّت شناخت.

خودمدیری شخصی، نافی شناسائی حقوق مدنی و سیاسی فرد وابسته به اقلیّت از سوی دولت نیست و او همچنان از حقوق سیاسی و مدنی خود مانند دیگر شهروندان برخوردار می‌شود. در تفکر خودمدیـری شخصی، می‌توان گسستگی (Dissociation)

هوّیت یکتا و داشتن دو هوّیت را ملاحظه کرد به این ترتیب: نخست هوّیت اقلیّتی، که گاهی آن را هوّیت قوم ـ فرهنگی و در برخی موارد هویت ملّی می‌نامند؛ و دو دیگر هویت ناشی از یکسانی مدنی (L’identification civique) است. چنین گسستی را می‌توان در برخی از پیمان‌های حسن همجواری دولت‌های اروپای مرکزی هم ملاحظه کرد. به عنوان نمونه می‌توان از قرارداد دوستی، حسن همجواری و همکاری میان آلمان و لهستان به تاریخ ۱۸ ژوئن ۱۹۹۱ نام برد. در مادّه ۲ این قرارداد ـ درباره حمایت از اقلیّت‌ها ـ میان هوّیت ملّی (وابستگی مدنی) (L’appartenance civique) و هوّیت فرهنگی کسانی که جزو اقلیّت‌های آلمانی زبان که ریشه آلمانی داشته و تابعیّت لهستانی دارند تفاوت قائل شده‌اند. هوّیت فرهنگی مربوط به شخص و ازادی گزینش او بی اِعمال هر گونه تبعیض است. این گزینش پایه تفویض حق و استیفای موثر از حقوق و آزادی‌هائی است که در حقوق بین‌الملل برای اقلیّت‌ها شناخته شده است. تعهدات دولت‌های امضاء کننده قرارداد نیز درباره حمایت و پیشبرد هوّیت فرهنگی از همین حق اقلیّت‌ها ناشی می‌شود (مادّه ۲۱، همان قرارداد). در ماده ۹ قرارداد مایستریخت به تاریخ هفتم فوریه ۱۹۹۲ نیز شهروندی اتحادیه اروپا به شهروندی ملّی افزوده می‌شود. با خود مدیری شخصی نطفه شهروندی جامعه‌ای نمو یافته و این مفهومی ‌است که نگاه به آینده دارد. از یک دیدگاه دیگر می‌توان خودمدیری شخصی را اصل سازماندهی جامعه‌های قوم ـ فرهنگی دانست که درگام نخست آن شکل و نوع حقوق و آزادی‌هائی که مربوط به‌هویّت ویژه اقلیّت‌ها مورد توجه است. مانند سازماندهی حقوق شخصی و سیاسی، حق اجتماعات، حق تجمع صلح آمیز، آزادی بیان و افکار و برابری در برابر قانون و در اجرای قانون ذکر می‌شود. این حقوق و آزادی‌ها ممکن است تا مرز شناسائی کم و بیش کامل خودمدیری فرهنگی ـ چه از لحاظ نهادها و چه از لحاظ مادی پیش رود.

تا آنان بتوانند به شیوه‌ای موثراز حقوق هویّتی خود بهره‌مند شوند. نظام حمایت از اقلیّت‌ها از راه اِعمال حقوق و آزادی‌های شخصی مردم وابسته به اقلیّت‌ها ـ خواه به رسمیّت شناخته شده و یا بی توجه به آن ـ تحقق می‌یابد. ولی در قلمرو حقوق عمومی ‌و در روابط میان اقلیّت‌ها و قدرت حاکم نیز باید کم و بیش مراعات گردد. مانند ایجاد حزب‌های سیاسی قومی ‌و محلی (مانند قانون اساسی رومانی) برای اقلیّت‌ها، و یا داشتن نهادهای نمایندگی ـ بیشتر موارد مشورتی ـ در برابر قوه قضائیه و یا قوه مجریه تا در حفظ «منافع مخصوصه» اقلیّت‌ها کوشش و نظارت داشته باشند. در برخی از موارد، باز هم مانند قانون اساسی رومانی، شورای ملّی اقلیّت‌ها تشکیل می‌شود که می‌تواند نقشی اساسی در حفظ «منافع مخصوصه» داشته باشد.

خودمدیری شخصی را می‌توان در سطح زبان مردم و حقوق آنان در مورد استفاد ه از آن نیز مشاهده کرد. مانند آنچه را که در منشور اروپائی زبان‌ها و در پیمان کلی که در پیش از آن نام بردیم، آمده است. در این گونه از خودمدیری ایجاد نهادهای آموزش زبان، تشکیل موسسه‌های خصوصی برای آموزش، استفاده از رسانه‌های گروهی برای زبان ویژه اقلیّت‌ها و دیگر ابزاری، که اجازه می‌دهند تا آموزش و بکارگیری زبان ویژه آسان شود، پیش بینی می‌شود (ماه ۱۳ و بند سوم از ماده ۹ پیمان کلی). حقوق اروپائی دولت‌ها را متعهد می‌کند تا با ایجاد نهادهای فرهنگی ویژه اقلیّت‌ها که برای حفظ و پیشبرد فرهنگی آنان است مخالفت نورزند.

خصیصه اصلی برقراری حقوق اقلیّت‌ها بر پایه خودمدیری شخصی این است که از یک سو رابطه‌ای جدا نشدنی میان حقوق و هویّت اقلیّتی برقرار می‌کند؛ و از سوی دیگر همان رابطه را میان حقوق بشر و آزادی‌ها سیاسی بوجود می‌آورد. در نخستین رابطه‌ هدف‌های حمایت از اقلیّت‌ها و در دومی ‌ابزار احترام و حمایت از آنان را مورد نظر است.

در کشورهای با نظام متمرکز اِعمال حقوق بشر و آزادی‌های اساسی تنها از دیدگاه‌ هویّتی به اقلیّت مورد توجه است. از این روی، حقوق فردی مردم وابسته به اقلیّت‌ها فقط در گستره خصوصی معتبر است. امّا در خودمدیری شخصی، حقوق اقلیّت‌ها هرچند برابر قانون (De jure) در گستره خصوصی و حقوق فردی است؛ امّا به گونه‌ای بالفعل (De facto) به آنان‌ها اجازه می‌دهد که در گستره جمعی و همگانی نیز از آن حقوق بهره‌ور شوند. از این جهت است که خودمدیری شخصی قواعد پایگانی (سلسله مراتبی) در سختگیری‌های حقوقی و شکل دولت‌ها را، بویژه در سطوح پائینی به حاشیه می‌راند.

مشارکت اقلیّت‌ها در امور جامعه مشترکشان همانند اداره امور همگانی است و این از ویژگی‌های خودمختاری شخصی است با آن که برحسب اصول و برابر مفهوم خود امری شخصی است و نمی‌تواند پایگاه سرزمینی داشته باشد (پیمان کلی ماده ۱۵). درعمل هم، در کشوری که اقلیّت‌ها و سرزمین ویژه آنان به رسمیّت شناخته نشده است؛ دولت می‌تواند به ایجاد نهادهای رایزنی (مشورتی) دست یازد. وظیفه اصلی چنین نهاد‌هائی، افزون بر ایجاد انجمن‌ها و نهادهای اقلیّتی، آن است که به‌هنگام لزوم طرف گفتگوی دولت ـ هم در سطح محلی و در سطح مرکزی ـ قرار گیرند. ایفای چنین نقشی از یک‌سو به اقلیّت‌ها اجازه می‌دهد که از دیوارهای ممنوعیتی که آنان را در خود گرفته است به در آیند و به فعالیّت‌های سیاسی بپردازند. مانند مورد بلغارستان که برابر بند ۲ ماده ۱۲ قانون اساسی آن انجمن‌های شهروندان و سندیکا‌ها نمی‌توانند هدف‌های سیاسی داشته و آن را در فعالیّت‌های خود بکار گیرند. آن اهداف و اعمال آن تنها به حزب‌های سیاسی تعلق دارد.

و از دیگر سوی اقلیّت‌ها می‌توانند در مواردی ویژه به ایجاد حزبی که عملا برای اقلیّت‌هاست بپردازند بی آن که مواجه با ممنوعیت قانونی در مورد تاسیس حزب‌های قومی، نژادی و یا مذهبی شوند. مانند مورد بند ۴ ماده ۱۱ قانون اساسی بلغارستان که مقرر می‌دارد: حزب‌های سیاسی نمی‌توانند بر اساس اصول قومی، نژادی و یا مذهبی باشند و یا این که برای تصاحب قدرت دولت به اِعمال زور بپردازند.

خودمدیری شخصی بگونه‌ای صریح و رسمی ‌در بیشترینه کشورهای اروپای شرقی پذیرفته شده است. به عنوان نمونه در قانون اساسی کروآسی (دسامبر ۱۹۹۱) حق سازماندهی، ایجاد انجمن برای اقلیّت‌ها به رسمیّت شناخته شده و خودمدیری فرهنگی پیش‌بینی شده است. در همین قانون برخی از صلاحیّت‌های خودمدیری سرزمینی با شرایطی به اقلیّت‌ها واگذار گردیده است. مجارستان با توجه به شمار فراوان مجارها در کشورهای اروپای شرقی، مقررات ویژه‌ای به سود اقلیّت‌ها وضع شده تا دیگر کشورهای اروپای شرقی هم بتوانند با تقلید از آن برای اقلیّت‌های مجارستانی ساکن آن کشورها تسهیلاتی را فراهم نمایند. از این روی، قانون حقوق اقلیت‌ها ملّی و قومی ‌در ژوئیه سال ۱۹۹۳ تهیه و تصویب شد. در این قانون حقوق جمعی و خودمدیری وسیعی به اقلیّت‌ها داده شد. در استونی نیز در آوریل ۱۹۹۳ خودمدیری فرهنگی اقلیّت‌ها به رسمیّت شناخته شده است. (Boev Boev 24)

گفتنی است که در قرارداد‌های دوجانبه اروپای شرقی که در چهارچوب پیمان امنیت اروپا تهیه شده است، بیشتر به خودمدیری شخصی توجه شده است هر چند که پایه‌های سرزمینی نیز در آن مطرح شده است ولی از خودمدیری سرزمینی به معنای حقوقی آن استفاده نشده است. در برخی از کشورهای اروپای شرقی تنها در گستره درونی اقلیّت‌ها از نوعی خود مدیری بهره‌مند می‌شوند.

در چند کشور اروپائی دیگر خودمدیری شخصی برای اقلیّت‌هائی که سرزمین مشخصی ندارند مانند، کولی‌ها و یهودیان، بویژه در مورد خود سازماندهی آنان، بکار گرفته شده است. Boev 24

2ـ خودمدیری سرزمینی

 در این روش، فرض بر آن است که ‌هر قوم یا ملتی را می‌توان با تعیین مرز سرزمین‌ها مشخص کرد و آن‌ها را در محدوده معینی جای داد و واحدی خودمدیر ایجاد کرد. (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۱۸۷ ـ ۱۹۷)

خودمدیری سرزمینی مانند خودمدیری شخصی از یک سو شکلی از تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی برپایه قانون اساسی است و از دیگر سوی اصلی است برای سازماندهی جامعه‌های قوم  ـ فرهنگی که در سرزمینی با مرز‌هائی مشخص بکار گرفته می‌شود.

خودمدیری سرزمینی ممکن است به شکل و شیوه فدرالیسم در آید و یا به صورت تقسیم سرزمینی و اداری باشد. کشورهائی که این شیوه را برگزیده‌اند جامعه‌های قوم ـ فرهنگی را به رسمیّت می‌شناسند. در نتیجه واحدی خودمدیر بوجود می‌آید که دارای شخصیتی حقوقی (در حقوق عمومی‌) است. دولت مرکزی حقوقی را به این شخصیّت نوخاسته اعطا می‌کند. به این ترتیب ابزار خودسازماندهی و خودمدیری سرزمینی فراهم می‌گردد. هر واحد خودمدیر باید شرایطی را دارا باشد تا بتوان به ایجاد آن پرداخت. از جمله این شرایط عبارتست از خود اثباتی (Autoـaffirmation) ـ خود سازماندهی ـ (Autoـorganisation) خودگردانی (Autoـgestion). (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۱۶۵ ـ۱۷۰ ) از این روی وسعت اختیارات و صلاحیت‌های واحد خودمدیر بر حسب کشورهای مختلف متغییر است و بیشترینه آن اختیارات در شکل فدرالیسم است. ۲۶ Ivan Boev

در ۱۵ اکتبر سال ۱۹۸۵ م، منشور اروپائی خودمدیری محلّی بوسیله اتحادیه اروپا تصویب شد. در این منشور نهادی مشورتی در کنار شورای اروپا به نام کنگره اقتدارهای محلّی و منطقه‌ای (le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe) (C.P.L.R.E) بوجود آمد که ‌هدف آن پیشبرد مدیریت بوسیله جامعه‌های سرزمینی و حفظ یکپارچگی کشورها است. در میان کشورهای اروپای غربی پیمان‌های دو جانبه متعددی نیز در مورد حمایت از اقلیّت‌ها بوسیله خودمدیری سرزمینی وجود دارد مانند پیمان آلمان و دانمارک در ۲۹ ماه مارس ۱۹۵۵، پیمان پاریس (۵ ماه سپتامبر ۱۹۶۴) میان اتریش و ایتالیا درباره تیرول جنوبی که در آن مردم آلمانی زبان سرزمین تیرول جنوبی از اِعمال حقوق مقننه و اجرائی در منطقه خود برخوردار شدند.

به نظر می‌رسـد که خودمدیری سـرزمینی برای تحقق بخشیدن کامل هویّت و حقوق اقلیت‌ها مناسب‌تر است تا فدرالیسم. زیرا در این نظام (فدرالیسم) لزوم تعریف و تعیین اقلیّت‌ها، مشخص و معلوم کردن ملّت‌های تشکیل دهنده و واحدهای متعلق به آنان مطرح می‌شود. در این شکل از دولت رابطه مستقیمی ‌میان مسئله اقلیّت‌ها، ملّت‌ها و سرزمین‌ها پیش می‌آید و از این رابطه خواست‌های احتمالی اقلیّت‌ها مطرح می‌شود که در راستای موضوع «تصاحب زمین» است. این گونه خواست‌های اقلیّتی الزاما با مخالفت کل جامعه و دولت آن روبرو می‌شود و از آن دشواری گریز ناپذیر حّل رابطه حق تعیین سرنوشت و استقلال را پیش می‌آورد. ۳۰

نکته آخر این که می‌توان فدرالیسم را تداوم خود مختاری سرزمینی داست. سازماندهی اقتدار و توزیع اختیارات و صلاحیّت‌ها میان دولت فدرال و حکومت‌های عضو ـ بویژه ‌هنگامی‌که حکومت‌ها ویژگی قوم ـ فرهنگی دارند ـ آخرین و بالاترین نوع خودمختاری سرزمینی برای آنان است. اگر دولت فدرال بر حسب تعریف متصدی «منافع عامه» کشور است؛ در همان حال نماد جامعه‌های فرهنگی نیز می‌باشد که با سازو کارهائی به حّل اختلاف میان هویّت‌های گوناگون هم می‌پردازد. امّا، باید توجه داشت که ـ دستکم در اروپا ـ کشورهای فدرال چند ملیتی انواع گوناگون دارند. به عنوان نمونه اعضای فدراسیون روسیه، موجودیت‌های گوناگونی هستند؛ برخی از آنان برآمده از تقسیم‌های اداری بوده، برخی دیگر منطقه‌ها، سرزمین‌ها و شهرهای بزرگی هستند که اهمیت فدرالی دارند و سر انجام، آن که جمهوری‌ها، منطقه‌ها و بخش‌های خودمدیری با ویژگی‌های قوم ـ فرهنگی نیز در آن عضویت دارند. هر چند در قانون اساسی همه اعضا در فدراسیون برابرند ولی برخی از آنان «برابرترند». در اسپانیا هر چند که جزو کشورهای فدرال نیست؛ امّا واحد‌های خودمدیری در آن هم از نوع ملّی و هم بر اساس سرزمین وجود دارند که حدود اختیارات و صلاحیت آنان متفاوت است. قانون اساسی بلژیک (۱۹۹۴) نمونه نوعی توافق شکننده است که فدرالیسمی ‌را بنیان نهاد که در آن زبان‌ها و منطقه‌ها به گونه‌ای موازی قرار دارند. هر یک از جامعه‌های زبانی و منطقه‌ای از لحاظ رسمی ‌و قانونی صلاحیّت و اختیارات مشخصی برخوردارند امّا در عمل اختلاط و درهم آمیختگی اختیارات پیش آمده است بررسی این گوناگونی، بویژه در مورد توزیع صلاحیّت‌ها و اختیارات واحد‌های عضو فدراسیون، فراتر از موضوع حمایت از اقلیّت‌ها به معنای اخص کلمه است. برای دانستن رابطه مسئله اقلیّت‌ها و فدرالیسم خواننده علاقمند می‌تواند به منابع زیر رجوع کند

با توجه به آنچه که خواندیم، حق تعیین سرنوشت در قلمرو داخلی خود به معنای استقلال نیست. چنین حقی برحسب مقتضیات و در درازای زمان بازنگری می‌شود. پیآمد این بازنگری‌ها سبب می‌شود تا خودمدیری شخصی و فرهنگی، و خودمدیری سرزمینی به عنوان شکل‌هائی از تحقق «حقوق مردم بی‌ آن‌که کشوری تشکیل دهند» در آید و کارآئی آن‌ها بگونه فرآیندی همیشگی در آشتی دادن منافع متضاد باشد.
دو پیآمد تحلیل بالا عبارتند:

حقوق بین‌الملل به‌اندازه کافی نرمش برای پذیرفتن اصول یاد شده بالا و هم قواعد قابل اجرا در مورد حقوق اقلیّت‌ها را دارد بی آن که به اساس کشور آسیبی رسد. در مورد دولت‌ها نیز چنین است به این معنا که آنان با به رسمیّت شناختن حق تعیین سرنوشت در قلمروی داخلی برای اقلیّت‌ها اصول اساسی دولت و ویژگی‌های تشکیل دهنده آن را می‌توانند پابرجا نگهدارند.

پیآمد دیگر آن که ویژگی‌های کلاسیک دولت ـ ملّت دگرگون شده است. با چنین دگرگشتی نظام‌های حقوقی و سیاسی خشکی آغازین خود را از دست داده‌اند. امروزه در اروپا کمترینه سنجه‌ها برای شناخت حقوق اقلیّت‌ها بوجود آمده است. این سنجه‌ها جزو بخش اصلی مفهوم نوین حقانیّت دموکراسی‌ها است. پایه این مفهوم نوین عبارتست از حمایت موثر از هوّیت و حقوق اقلیّت‌ها که با توّجه به حق تعیین سرنوشت در قلمروی درونی خود از راه خودمدیری‌های شخصی، فرهنگی و سرزمینی تحقق می‌یابد.

نمونه‌هائی از اجرای حق تعیین سرنوشت در جهان امروز را می‌توان به شرح زیر به دست داد:

ـ در ایتالیا برابر مادّه ۱۵ و ۱۶ قانون اساسی پنج منطقه خودمدیر وجود دارد که ‌هریک از آنان اختیارها و صلاحیّت‌های متفاوتی را دارا می‌باشند. (خوبروی, ۱۳۸۴, ص. ۲۲۶ ـ ۲۳۵)

ـ در کشورهای اسکانیدیناوی برای مردم لاپون (Lapons ) یا سامی‌(Sami) که از سال ۱۹۶۰ برای استفاده از زبان خود و آموزش آن به امتیازاتی دست یافتند.

ـ در کانادا مردم اینویت (Inuit) که از سده‌های پیش از استقلال کانادا در سرزمین وسیع خود به نام نوناوت (Nunavut)، که در زبان اینویت‌ها (inuktitut) به معنای «سرزمین ما»ست زندگی می‌کردند، به خود مدیری دست یافتند.

 دولت‌ها، هر یک بر حسب شرایط اجتماعی و با توجه به قانون اساسی خود در مورد حقوق اقلیّت‌ها عمل می‌کنند. به عنوان نمونه در پیمان کلی نامبرده در پیش و در منشور اروپائی زبان‌های منطقه‌ای و اقلیّتی آمده است که: دولت‌ها با در نظر داشتن شرایط ویژه خود ـ در صورت وجود درخواست کافی  ـ در محدوده امکانات خود باید به حفظ حقوق اقلیّت‌های ملی بپردازند.

گزارش خبرگان سازمان ملل متحد در ژنو تصریح دارد که «در منطقه‌هائی که برحسب سنّت محل سکونت شمار زیادی از کسانی است که وابسته به اقلیّت‌های ملّی هستند» افزون بر حقوق ویژه زبانی باید امکان آن فراهم شود تا آنان بتوانند در سطح ملّی و محلّی در نهادهای رایزنی، قانونگزاری و اجرائی بویژه در مورد نهادهائی که مامور امور اقلیّت‌های ملی هستند مشارکت داشته باشند. در کشور اسلوونی، جامعه ایتالیائی‌ها و مجارها هر یک، دستکم یک کرسی در مجلس نمایندگان آن کشور دارند. آنان حق دارند از تصویب قانونی که مانع اجرای حقوق آنان و یا موجب تغییر پایگاه حقوقی آنان می‌شود جلوگیری کنند.

*****

زیرنویس:
ـ در این نوشتار با توّجه به پیشینه حقوق ایران اصل (Principe) به معنای «قواعد وسیع حقوقی» و قاعده (Norme) به معنای «امری کلی منطبق برهمه جزئیات» به کار گرفته شده است. نگ به لغت نامه دهخدا و جعفری لنگرودی، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ هشتم، تهران ۱۳۷۶٫

۲ ـ مراد از Conventionـcadre پیمان‌هائی است که باید به تصویب قوه مقننه‌ هر کشوری برسد. کشورهای دیگری که مفاد چنین پیمانی را بپذیرند می‌تواند به آن ملحق شوند.

۳ ـ ماده بیست و هفتم در کشورهائی که اقلیت‌های نژادی، مذهبی و یا زبانی وجود دارد، افرادی که متعلق به این اقلیت‌ها هستند را نباید از حق (تشکیل) اجتماعات با اعضای گروه خود و (نیز) بهره‌مندی از فرهنگ و اظهار و انجام (فرایض) مذهبی و یا کاربرد زبان خودشان، محروم نمود. برگرفته از تارنمای :

http://www.lawstudy.ir/index.php?option=com_content&view=article&id=169:1389ـ۰۴ـ۰۶ـ۱۰ـ۰۴ـ۴۸&catid=13:1388ـ۰۷ـ۲۶ـ۰۸ـ۲۶ـ۲۱&Itemid=6

4 ـ ماده اول میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی و اجتماعی

۱ـ تمام ملت‌ها حق خودمختاری دارند. بواسطه این حق، آنها وضعیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و توسعه فرهنگی خود را آزادانه تعیین می‌کنند.

۲ـ تمام ملت‌ها می‌توانند برای اهداف خود، بدون لطمه زدن به تعهدات ناشی از همکاری‌های اقتصادی بین‌المللی که بر مبنای اصول سود متقابل و حقوق بین‌المللی، آزادانه (منعقد شده است) ثروت‌ها و منابع طبیعی‌شان را مصرف نمایند. در هیچ موردی نمی‌توان ملتی را از وسایل امرار معاش خود محروم نمود.

۳ـ دولت‌های عضو این میثاق، از جمله دولت‌های مسئول اداره کشورهای مستعمره و تحت قیمومیت، باید در تحقق حق خودمختاری و احترام به این حق، طبق مقررات منشور ملل متحد، سرعت بخشند. برگرفته از تارنمای:

http://www.lawstudy.ir/index.php?option=com_content&view=article&id=169:1389ـ۰۴ـ۰۶ـ۱۰ـ۰۴ـ۴۸&catid=13:1388ـ۰۷ـ۲۶ـ۰۸ـ۲۶ـ۲۱&Itemid=6

در بسیاری از ترجمه‌های فارسی این میثاق واژه انگلیسی selfـdetermination و l’autodétermination فرانسوی به خودمختاری ترجمه شده است. که از نظر حقوقی صحیح به نظر نمی‌رسد. بنگرید به: خوبروی پاک، تمرکز زدائی و خود مدیری، نشر چشمه، تهران ۱۳۸۴، صص ۲۰ تا۲۳٫

۵ ـ مردمی‌مسیحی ولی ترک زبان که از سده نوزدهم میلادی به مولداوی کوچ کرده‌اند..

۶ ـ تصمیم دائر بر نپذیرفتن حق تعیین سرنوشت برای گروه آلمانی زبان‌های ساکن تیرول جنوبی (در ایتالیا) در دادخواست ۹۰ / ۴۱۳، دعوای AB &… علیه ایتالیا دوم نوامبر ۱۹۹۱،