پس از تنش و کشاکشی که میان مردم و دستگاه حکومتی رخ داد؛ مظفرالدین شاه، فرمان اول مورخ دی ماه ۱۲٨۴ (۱۹۰۵) را صادر کرد که در آن ایجاد عدالتخانه دولتی برای اجرای احکام شرع… و تعیین حدود و اجرای احکام شریعت پیش‌بینی شده بود.
گفتگو با دکتر محمدرضا خوبروی پاک
تلاش ـ ما در گفتگوی پیشین خود از شما قول گرفتـیم که در این شمارة ویژه، به مناسبت صدمین سالگرد انقلاب مشروطه، «قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» مصوبة مجلس اول مشروطه را مورد توجه قرار دهیم و بدان به عنوان یکی از تجربه‌های تاریخی خود، آنهم در گذشته‌ای نه چندان، دور نظر بی‌افکنیم.
لطفاًً در آغاز این گفتگو بفرمائید؛ تحت چه شرایط اجتماعی و در سایة چه اولویت سیاسی نخستین نمایندگان ملت ایران حتی پیش از آن که به تکمیل قانون اساسی مشروطیت و تدوین متمم آن بپردازند، به بحث و تدوین و تصویب مجموعه‌ای مشتمل بر چهارصد و سی و دو ماده تحت عنوان «قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» پرداختند؟
خوبروی ـ پیش از پاسخ به پرسش شما، اجازه دهید تا توضیح کوتاهی را برای اگاهی بیشتر خوانندگان بدهیم. در مجلس دوره یکم، پس از تصویب قانون اساسی در ۸ دی ماه ۱۲٨۵ (٣۰ دسامبر ۱۹۰۶) دو قانون در مورد اداره ایالات و ولایات تصویب شد:
نخستین آنها، قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی بود که پیش از تصویب متمم قانون اساسی(درتاریخ ۱۵ مهر ۱۲۸۶ و ۸ اکتبر ۱۹۰۷)، در ۶ خرداد۱۲٨۶ (۲٨ می ۱۹۰۷) تصویب و توشیح شد. سپس قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام در ۱٨ آذر۱۲٨۶ (۱۰ دسامبر ۱۹۰۷) تصویب و توشیح شده است.
به این ترتیب ملاحظه می‌کنید که در آغاز قانون انجمن‌ها را تصویب کردند و سپس تشکیلات آن را با دستورالعمل برای حکام به تصویب رساندند. نمایندگان دوره نخست مجلس، آن چنان تشویش و دغدغه‌ای در اداره مملکت و جلوگیری از تعدیات حکام داشتند که پس از تصویب قانون اساسی ۵۱ ماده‌ای و پیش از نوشتن متمم در صدد تنظیم امور ولایات بر آمدند.
می‌دانید که حقوق عمومی نوین، محصول دوره روشنگری اروپا در سده‌های هفدهم و هیجدهم میلادی است. فیلسوفان این دوره مانند جان استوارت میل، روسو، جان لاک، اسپینوزا، مونتسکیو و دیگران کوشش فراوانی بکار بردند تا حقوق و تکالیف مردم در برابر دولت را مشخص کنند.
یکی از رشته‌های حقوق عمومی، حقوق اداری است. که به بیان خدمات عمومی در داخل یک کشور می‌پردازد و قواعد رابطه نهادهای دولتی با مردم را روشن می‌کند. اگر دولت شخصیت حقوقی مرکب از اشخاص حقوقی حقوق عمومی بدانیم؛ وظیفه دیگر حقوق اداری روش کردن و تبیین قواعد همکاری میان این اشخاص حقوقی است. بنابراین هدف حقوق عمومی تنظیم روابط مردم با دولت و نهادهای دولتی و نهادها با یکدیگر است.
ایرانیان اگرچه آغازگر بنای امپراتوری جهانی، شامل اقوام و ملیت‌های گوناگون بودند ؛ اما در آن امپراتوری، همانند دیگر کشورهای آن زمان، به حقوق فرد در برابر حاکمان توجهی کمتر مبذول می‌شد. در امپراتوری ایران، برقراری مقررات مربوط به اداره و همزیستی مسالمت‌آمیز اقوام امری الزامی بود. مدارک و اسناد باقی مانده از تاریخ ما، حاکی از نوعی توجه به حقوق جمعی اقوام و ملل گوناگون است. ساختار قبیله‌ای جامعه ایرانی، همراه با تفکر رعیت بودن فرد، اعتقاد دینی حاکم بر جامعه، فرضف الهی بودن قدرت سروران، و استمرار حکومت استبدادی از دلایل عدم رشد حقوق عمومی در ایران است. با این همه روش کشورداری و تقسیمات کشوری پیشینه‌ای دراز در ایران دارد. بی سبب نیست که اصطلاح ساتراپی و ساتراپ در فرهنگهای غربی وارد شده است که نشانی از دیرینگی تقسیمات اداری نامتمرکز در کشور ما دارد.
از دیدگاه سیاسی، نقطه مشترک در تاریخ ایران ـ پیش و پس از حمله تازیان ـ ساختار دولتی است که با تغییرات اندکی از زمان هخامنشیان تا پایان دوره قاجاریه پابرجا بود.
قانونخواهی در ایران، از دورترین زمان‌ها با نام‌های برجسته‌ای چون بزرگمهر، عمیدالملک ابونصر کفندری، خواجه نظام‌الملک طوسی، خواجه نصیرالدین طوسی و بیهقی آغاز شد و سپس به دوران نوین رسید که من آن را تداوم دبیری در ایران می‌نامم.
از سده هژدهم میلادی، در ایران نیز مانند بسیاری از کشورهای دیگر به حقوق اداری توجه میشود به این خلاصه که:
فرمان تاسیس شورای دولتی از سوی ناصرالدین شاه در سال ۱۲۳۷ خورشیدی (۱۸۵۸ م)؛
منشور مصلحت خانه آذر۱۲٣٨ (نوامبر۱٨۵۹)؛
قانون وزارت عدلیه اعظم و عدالت خانه‌های ایران، در ۱۱۹ ماده در اردیبهشت ۱۲۵۰ (۲۱ می ۱٨۷۱) به همراه دستورالعملی به نام «تحدید حدود فیمابین حکام و رعیت»؛
نحستین طرح رسمی قانون اساسی، بنا به نوشته آدمیت، مبتنی بر ده اصل در ۱۲۵۰ خورشیدی (ه ۱٨۷۲)؛
لایحه تشکیل دربار اعظم که از آن به نام‌های «مجلس شورای دربار»، «مجلس وزرای مسئول» «هیئت وزرا» یا دارالشورای کبری نیز یاد کرده‌اند در ٣ آبان ۱۲۵۱ (۲۴ اکتبر ۱٨۷۲)؛
دستورالعمل همین طرح به نام «دستورالعمل کارگذاران دولت و قرار مشاورات مجلس دربار اعظم» در برابر با ۱۱ فروردین۱۲۵۲ (٣۱ مارس۱٨۷٣ )؛
کتابچه تنظیمات حسنه دولت علیه و ممالک محروسه ایران در ۱۲۵۲ خورشیدی (۱٨۷۴ میلادی)
دستورالعمل حکام در سال ۱۲۶۶ خورشیدی (۱۸۸۷ میلادی).
ملاحظه می‌کنید که در مدت ۲۹ سال ۹ فرمان، طرح و دستورالعمل برای خدمات عمومی و قواعد رابطه نهادهای دولتی با مردم تهیه شد.
تعدیات حکّام و بهبود اداره کشور را می‌توان از علل اساسی وضع چنین مقرراتی دانست . در مورد تعریف حکّام ـ به نظرم می‌رسد که باید به معنای عام آن یعنی هم حاکم عرفی منصوب از شاه و هم به حاکمان شرع توجه کرد. زیرا تعدی اینان دستکمی از تعدی حکّام عرفی نداشت.
در منشور مصلحت‌خانه، هر چند که در فرمان شاه، شاید برای نحستین‌بار، از واژه ملت استفاده شد؛ اما، مصلحت‌خانه حق گفتگو در امور «پولیطیکیه» را نداشت. از جمله تکالیف این نهاد، مذاکره در «اشاعه عدل و انصاف و رفع بواعث ظلم و اجحاف» بود . اشاعه عدل و انصاف برعهده حاکمان به معنای عام آن بود (حکام عرفی یا نمایندگان دولت و حکام شرعی) ولی هر دوی آنان به صورت «بواعث ظلم و اجحاف» در آمدند. احکام ناسخ و منسوخ حاکمان شرع مانند ملاعلی کنی، آقانجفی و شفتی و عریضه‌های متعدد مردم در این باره شاهد تعّدی و آز مال‌اندوزی آنان است. «تعلیقه» یا دستورنامه سپهسالار در سال ـ ۱۲۵۰ خورشیدی (۱۸۷۱م) و سپس قانون تنظیماتف وی، سبب شد تا بگفته خود او این «روسای ملت» فتنه‌ها بر انگیزند و در این فتته هر دو دسته‌ی «بواعث ظلم واجحاف» یعنی هم حاکمان و هم ملایان با هم همکاری داشتند.
در مرحله شروع جنبش مشروطیت وضعیت نا بسامان اجتماعی ـ سیاسی ـ اقتصادی و فرهنگی مردم را به تنگ آورده بود و آنان خواستار رسیدگی بوضع حقوقی و امنیتی خود شدند. آغازجنبش مشروطیت را می‌توان از سال ۱۲۸۴ خورشیدی (۱۹۰۵ میلادی) با مهاجرت، معروف به هجرت صغری، دین‌دانایان و مردم به شهر ری دانست. مهاجران درخواست‌های خود را در هشت بند اعلام کردند که بند ۴ آن « بنای عدالت خانه‌ای در تمام شهرهای ایران برای جلوگیری از ستمگری‌های حکّام » بود.
پس از تنش و کشاکشی که میان مردم و دستگاه حکومتی رخ داد؛ مظفرالدین شاه، فرمان اول مورخ دی ماه ۱۲٨۴ (۱۹۰۵) را صادر کرد که در آن ایجاد عدالتخانه دولتی برای اجرای احکام شرع… و تعیین حدود و اجرای احکام شریعت پیش‌بینی شده بود. این فرمان اگر از سوی مردم پذیرفته می‌شد، دست دین‌دانایان را از بسیاری امور کوتاه می‌کرد و شاید نوزائی مذهبی ایران آغاز و راه ایجاد نظام حقوقی نوین در ایران فراهم می‌شد؛ زیرا این گام نخست برای دولتی شدن عدالت و قانونی کردن احکام شرع بود. بدین سبب دین‌دانایان رمیده شدند و به تحریک مردم پرداختند که مهاجرت کبیر به قم و بست‌نشینی را پیش آورد. شاه مجبور به برکناری صدراعظم و صدور فرمان معروف به فرمان مشروطیت مورخ ۱۳ مرداد ۱۲٨۵ برابر ۵ اوت ۱۹۰۶ شد. در این فرمان ذکری از «عدالتخانه دولتی» نشده و آمده بود که:
«مجلس شورای ملی از منتخبین از شاهزادگان، علما, قاجاریه، اعیان و اشراف، ملاکین، تجار و اصناف به انتخاب طبقات در دارالخلافه تهران تشکیل و تنظیم شود که در امور دولتی و مملکتی و مصالح عامه مشاوره و مداقّه لازمه را به عمل آورده و به هیئت وزرای دولتخواه ما در اصلاحات… اعانت و کمک لازم را بنماید… به عون‌اله تعالی مجلس شورای مرقوم که نگهبان عدل ماست افتتاح و به اصلاحات لازمه و اجرای قوانین شرع مقدس شروع نماید»
دین‌دانایان برای بار کردن بارف سنگینف فقه به قطاری در حال حرکت، که به قول سهراب سپهری «سیاست می‌برد»، باز به تحریک مردم پرداختند تا اعتراض کنند. از این روی، سه روز پس از این فرمان، شاه مجبور به امضای مکّملی برای فرمان خود شد که در آن از منتخبین ملت نام برده شده و سپس خواسته شده بود تا «فصول و شرایط نظام مجلس شورای اسلامی موافق تصویب و امضای منتخبین، بطوری که شایسته ملت و مملکت و قوانین شرع مقدس باشد مرتب نمایند که به شرف عرض و امضای همایونی ما برسد…» ملاحظه می‌کنید که چگونه مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی دگرگون شد و از این پس قطار مشروطیت با بار سیاست و فقه، باز هم به قول سپهری، «چه سنگین می‌رفت». شروع دعوای مشروعه و مشروطه را هم باید از این تاریخ دانست.
با همه این‌ها، پدران بنیانگذار قانون اساسی هشیارتر از آن بودند که تنها به نص و متن فرمان شاه اکتفا کنند. تطبیق فرمان مظفرالدین شاه با اصول ۱۵ و ۱۶ قانون اساسی گویای آگاهی نمایندگان است. در این دو اصل تهیه کنندگان قانون اساسی صلاحیت و اختیارات مجلس را بسیار بیشتر از آنچه در فرمان شاه بود گسترش دادند و در همه قانون اساسی نه نامی از دین و مذهب رسمی برده شده و نه مجلس را اسلامی خواندند.
با این توضیح می‌توان گفت نمایندگان دوره اول مجلس، هم از مکر برخی از ملاها و هم از تحریکات حکّام عرفی بیمناک بودند و می‌بینیم این بیم و هراس نه بی دلیل بود و نه تازگی داشت. از این رو لزوم تنظیم اصول اداره ایالات و ولایات را احساس می‌کردند. از قرینه‌های این بیم و هراس می‌توان اختصاص دادن سرفصلی ویژه برای انجمن‌ها دراصول ۹۰ تا ۹۳ متمم قانون اساسی را ذکر کرد. پدران بنیانگذار برای استحکام بیشتر قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی آن را در متمم قانون اساسی نیز آورده‌اند تا از حالت قانون عادی خارج شده وحاکمان نتوانند به میل خود آن را تغییر دهند. از این‌رو می‌توان گفت قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و آوردن آن در متمم قانون اساسی تلاشی بود برای تشکیل چارچوبی منطقی و قانونی برای مشارکت مردم در سرنوشت خود با توجه به پیشینه تاریخی آن. زیرا در جامعه سنتی مانند ایران، احساس تعلق به قوم و قبیله و ولایت، بیش از احساس ملی ـ که تازگی داشت ـ بود. هم اکنون نیز با توجه به خوار انگاشتن ملت و ملی‌گرائی و جانشین کردن امت به جای آنها چنین احساسی قوی‌تر نیز شده است.
تلاش ـ در تاریخ ایران‌زمین، به ویژه از آغاز نظام فرمانروائی قبیله‌ای، همواره آن بنیانگذاران و یا فرمانروایانی که قادر به استحکام یک حکومت مرکزی قدرتمند و بازآفرینی وحدت و یکپارچگی سرزمینی و سیاسی شدند ـ امری که تنها با قدرت شمشیر روی می‌داد ـ در حافظه تاریخی ایرانیان به نیکی از آنان یاد میشود. صرف‌نظر از اینکه آن «فرزند شمشیر» به بهای چه درجه‌ای از ویرانگری، خونخوارگی، رنج و الام انسانی به این مقام نائل آمده باشد. و برعکس یادآوری فروپاشی سلسله‌ها که با جداسری و نافرمانی سران قبایل و طایفه‌ها و آشوب و از هم‌پاشیدگی شیرازه‌ها همراه می‌شد، هیچگاه خوشایند و خالی از درد نبوده است. زیرا برای ما وحدت سیاسی و یکپارچگی سرزمینی جلوه‌ای از تداوم تاریخی کشور و بقای ملتمان بوده است.
اما در تحقیقات و بازنگری‌های اخیر اندیشمندان ایرانی زاویة نوینی به این امور گشوده شده است، مبنی بر این که چنین وحدت و یکپارچگی سرزمینی و سیاسی با همة اولویت و اهمیتش، اما همواره آئینة تمام‌نما و جلوة کاملی از وحدت ملی‌امان که شالوده آن بر تنوع و چندگانگی آئینی، فرهنگی و دینی است، نبوده است. آنها بعضاً حتا ریشه دوگانگی و بیگانگی میان دولت و ملت را در عدم توجه به این چندگانگی در ایجاد وحدت سرزمینی، سیاسی و ملی می‌دانند. نظر شما در این باره چیست؟
خوبروی ـ درباره حافظه تاریخی، پرسش‌های فراوانی هست مانند: آیا باید تنها به تاریخ‌نگاری‌های رسمی قناعت کرد و یا این که تغییر اوضاع و احوال اجتماعی و سیاسی و برخورد نسل‌های متفاوت از یک حادثه تاریخی را در نظر داشت؟ حافظه تاریخی برخی، از تاریخ بافی‌های شرق شناسان شورویائی سیراب شده است که روش تفکر طبقاتی را درباره تاریخ دوره معاصر ایران نیز به کار می‌گیرند. برخی دیگر تاریخ‌نگاری رسمی و شمار کمی هم شاید از مکتب آنال(Annale) استفاده می‌کنند. کدام یک از آنان را باید مرجع قرار داد آنچه را که به ما در تاریخ‌نگاری رسمی گفته‌اند سرگذشت پادشاهان و وقایع بود؛ تصور نمی‌کنم در ذهن ایرانی امروزی نادرشاه همان پایگاهی را داشته باشد که در ذهن ایرانی معمولی دارد. اخیرا مقاله‌ای در یکی از پایگاه اینترنتی خواندم که نادرشاه را مسبب نفرت هندی‌ها از ما و باعث از دست دادن یک میلیارد پارسی‌گوی در هندوستان دانسته بود. بنابراین حافظه تاریخی یکدست و بسته‌بندی شده یکنواخت وجود ندارد.
تصور می‌کنید که مثلا مردم ایران در هجوم تازیان به ایران از وحدت سیاسی ساسانیان و روش اداره کشور و یا از یکپارچگی ایران آگاه بودند؟ آیا مانند امروز از اصل حقوقی تداوم دولت‌ها مطلع بودند؟ به نظرم ما داریم با معیارهای امروز گذشته را ارزیابی می‌کنیم، که در این کار خیلی هم استادیم. تا آنجا که گفته شد که سلطنت، دو هزار و پانصد سال ما را از دموکراسی محروم کرد و یا این که دو هزار و پانصد سال است ما مستعمره آمریکا هستیم. در سده‌های پیشین با کمبود راه‌ها و دیگر وسائل ارتباطی هرشخص به منطقه و قوم وابسته‌اش می‌اندیشید. مفاهیمی نظیر دولت و ملت آن چنان که هست بوجود نیامده بود. از این روی، احساس جمعی مردم پیوند قومی و فرقه‌ای بود نه ملی و میهنی. که در پاسخ اول هم اشاره کرده‌ام. اما بی‌توجهی به تاریخ نیز روش و مذهب مختار فریفتگان قدرت است؛ همان گونه که نظام‌های ایدئولوژیکی (مذهبی یا غیر آن) از تاریخ استفاده ابزاری می‌کنند. از این رو باید به تاریخ واقعی توجه کرد؛ تنها از این راه است که آگاهی ملی بوجود می‌آید آن هم نه بر اساس نام افراد و یا حوادثی منتزع از مجموع اوضاع و احوال. نکته دیگر آن که اتفاق‌های تاریخی اگر بگونه‌ی قاطع ویژگی‌های فرهنگی و یا زبانی مردمی را تغییر ندهد امری درجه دوم است. افزون بر آن فراموش نکنیم که هیچ تمدنی با جنگجویان آعاز نمی‌شود.
امروزه، در تحلیلی استوار بر جامعه شناسی می‌توانیم بگوئیم طرح آغازی بافت اجتماعی ملت ایران در ایران باستان بوجود آمده است. پس از «دوقرن سکوت»، از تشکیل حکومت صفاریان در سال ۲۴۷ هجری تا تاسیس دولت صفوی در سال ۹۰۵ هجری، ایران از داشتن حکومت مرکزی محروم بود. اما، هریک از فرمانروایان، خواه ایرانی و یا غیر ایرانی، در حالی که تنها بر بخشی از ایران حکومت می‌کردند خود را پادشاه ایران می‌خواندند و این نشان دهنده این بود که اگر هم ایران را می‌شناختند آن را منحصر به منطقه و حکومت خود می‌دانستند.
با روی کار آمدن صفویان، با همه مصائبی که مردم تحمل کردند نوعی بازاندیشی تاریخی صورت گرفت و ترکیب‌های نوینی از واژه ایران در متون تاریخی ما پیدا شد مانند: «ایران مدار»، «دولت ایران»، «فرمانروای ایران»، «اهل ایران»، «ممالک ایران» و «بلاد ایران» و «کشور ایران» دولت صفوی را با توجه به سه نهاد کلیدی یعنی دستگاه دیوانی مرکزی، حکومت ایالت‌ها و ارتش باید ارزیابی کرد. در سده هفدهم میلادی تمرکز اداره امور آغاز شد و یکی از عناصر اصلی در فرآیند تمرکز آن بود که ممالک یعنی ایالت‌های کشور، که توسط روسای قزلباش اداره می‌شد، به خاصه یعنی ایالت‌های سلطنتی تبدیل شدند و مستقیما ماموری از طرف دولت مرکزی برای اداره آنها گسیل می‌شد. در درازای سده نوزدهم میلادی (۱۱۷۹ تا ۱۲۷۹ ش)، نهادهای دولتی رشد کرد و به صورت نوینی در آمد، حکام و والیان در آغاز از میان خانواده‌ها و قبایل بزرگ برگزیده می‌شدند و تعداد زیادی از شاهزادگان قاجاری به این مقام منصوب شدند. این حکام از خودمدیری گسترده‌ای در قلمرو خویش برخوردار بودند.
جنبش مشروطیت، جنبه سیاسی و فلسفی دولت ایران را به انجام رسانید: جنبه سیاسی به معنای تشکیل دولت نوین و جنبه فلسفی به معنای مشروعیت بخشیدن به آن از راه تهیه و تصویبف میثاقی اجتماعی به نام قانون اساسی. در این نکته با شما و اندیشمندان دیگر موافقم که وحدت ملی ما براساس «تنوع و چندگانگی» قرار دارد. می‌توان گفت که در کشورهای تاریخی نوعی ملی‌گرائی بومی و کهنسال وجود دارد که باملی‌گرائی «وارداتی» ـ مانند «دولت وارداتی» در کشورهای نوپا ـ متفاوت است. ناسیونالیسم کشورهای نوخاسته بر اساس ساختن هویت ملی به جای هویت‌های محلی و قبیله‌ای قرار گرفته است هرچند که به برابری قانون و حقوق شهروندی اصرار بورزند. در حالی که در کشورهای تاریخی، مانند ایران، به علت تاریخ مشترک و پذیرفتن سرنوشت مشترک به ملت‌سازی و هویت مصنوعی نیازی نیست. نگاهی به تاریخ منطقه خاور میانه به خوبی نشان می‌دهد که تنها ملی‌گرائی بومی کهنسال است که با مخالفت کشورهای بزرگ مواجه میشود نه ملی‌گرائی وارداتی، و نه ملی‌گرائی دینی و مذهبی کشورهای نوخاسته.
آشفتگی در کاربرد واژه‌های مانند ملت، دولت، حکومت و حاکمیت در نوشته‌های سیاسی ما فراوان است و بویژه در مورد مفاهیمی مانند ملت، مردم و خلق اختلاطی شگفت بوجود آمده است . اما این موضوع منحصر به کشور ما نیست زیرا در اروپا نیز از پایان سده دوازدهم میلادی تا آغاز سده نوزدهم، اصطلاح‌های ملت، مردم، کشور، مملکت و یا دولت‌ها، نه تنها در میان عامه مردم، بل، در نوشته تاریخ‌دانان، فیلسوفان و حتی حقوقدانان بجای یکدیگر بکار گرفته می‌شد. در دوران کلاسیسیم نیز این مفاهیم جهت‌های ویژه‌ای داشت، روسو از «عظمت ملت‌ها» و «وسعت دولت‌ها» سخن می‌راند. به گفته ارنست رنان، جوهر یک ملت این است که همه افراد نقاط مشترک داشته باشند. در انسان چیز والاتری از زبان وجود دارد و آن اراده است. یک ملت اصلی است روحی، نتیجه پیچیدگی عمیق تاریخی، خانواده‌ای روحانی نه یک گروه معین که بوسیله پیکر زمین مشخص شود. یک ملت همبستگی بزرگی است که براساس فداکاری‌های گذشته و احساس آنهائی که هنوزحاضر به فداکاری هستند تشکیل میشود. حاصل آنکه «ملت بیشتر مربوط به روح است تا جسم». روح هر ملتی را باید در فرهنگ آن جستجو کرد.
از این‌رو، پذیرفتن چندگانگی در کشوری تاریخی مانند ایران، مجالی برای قوم‌گرائی و یا برای میهن دوستی ولایتی و قومی، به تقلید از شعارهای امروزی، باقی نمی‌گذارد. به همین دلیل است که هم شمار جنبش‌های قومی و هم شمار سرکوبگری‌ها، در ایران بسی کمتر از کشورهای همسایه مانند ترکیه و عراق است؛ زیرا تا پیش از ره آورد کوله بارهای سربازان روسی به ایران «ملت حاکم»ی در میهن ما وجود نداشت.
اگزاویه دوپلانول Xavier de Planhol) ( یکی از برجسته‌ترین اندیشمندان فرانسوی، درمورد کشور ما و پیشینه تاریخی آن می‌نویسد:
از هزاره سوم پیش از میلاد، در خاور نزدیک، امپراتوری‌هائی بوسیله مصریان، بابلی‌ها، آشوری‌ها ایجاد شد؛ اما ایران هخامنشی‌ها، مفهوم وسیع‌تر، کاملتر و اندیشمندانه‌تری از امپراتوری را بوجود آورد. در این منطقه دو نوع از ساختار سیاسی را می‌توان ملاحظه کرد. ساختاری بر اساس ناسیونالیسم که ریشه در یونان دارد و ساختار ایرانی که آنتی‌تز ناسیونالیسم است و عبارتست از امپراتوری چند ملیتی با دولتی فراتر از اقوام و بی تفاوت در مورد چهره سیاسی آنان. بهترین شاهد آن کتیبه خشایار شاه در پلکان شرقی پرسپولیس است که او خود را پادشاه سرزمین‌های مردم گوناگون می‌خواند. این امپراتوری بر اساس ساختمان بندی محکمی بود که در مرحله آغازی، با اتحاد فوق‌العاده دو احساس کاملا مشخص، بنا شده بود: احساس قوی هویت ملی و احساس پیوند قومی و فرقه‌ای.
همو، درباره پایداری ایران می‌نویسد :
ایران کشوری مرکب از مردم گوناگون است که با رشته‌های قوی به هم پیوسته‌اند. این کشور آن چنان ظرفیت مقاومت خود را با توجه به هرج و مرج ناشی از انقلاب۱۳۵۷، جنگ و شورش‌های ملی‌گرایانف محلی نشان داد که مایه تعجب فراوان گردید. چگونه چنین ساختاری نا همگون توانسته است در برابر فشار ملی‌گرایانف محلی تشکیل دهنده کشور مقاومت نماید؟
او پاسخ این پرسش را در روانشناسی سیاسی ایران می‌داند. بنظر او تفکر امپراتوری و مفهوم جغرافیائی، در درازای تاریخ ایران، پیوستگی کاملی با هم دارند. در حقیقت، این قدیمی‌ترین سازمان سیاسی دنیا، با همه فراز و نشیب‌ها و تغییراتی ـ تنها در شکل ـ توانست، پابرجا بماند.
تلاش ـ بدون آنکه بخواهیم در بارة عمق آگاهی پدران اندیشه مشروطه‌خواهی به افراط دچار شویم، لطفاً بفرمائید مفاهیم فوق و رابطه و نسبت آنها با هم تا چه میزان در ضمیر آگاه اندیشمندان صدر مشروطه و تدوین کنندگان قانون اساسی مشروطیت وسایر قوانین آن دوره وجود داشت؟ آیا در اسناد و آثار برجای مانده از جنبش مشروطیت و در محتوای بحث‌ها و مذاکرات مجلس و تدوین قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام نشانه‌هایی از وجود تصور روشنی از ضرورت سامانیابی ایران و حفظ وحدت سیاسی ـ ملی برشالوده تنوع و چندگانگی یافت میشود؟
خوبروی ـ چرا به افراط دچار شویم؟ سخنان نمایندگان اصناف در دوره اول مجلس را بخوانید و با نظر دولتمردان امروزی در داخل کشور و نخبگان محلی در داخل و خارج مقایسه کنید. قرار نیست که بقول شادروان سعیدی سیرجانی ما هم مانند «مشدی غلوم لعنتی» به نیاکان خود بد و بیراه نثار کنیم. یک جمله مشهدی باقر بقال، نماینده دوره اول مجلس، کلمه مشروعه را از قانون اساسی حذف کرد و «تّم الخلاف» دین‌دانایان را زائل ساخت. می‌بینید که «اکثر الناس لایعلمون» از روشفکران سنگدل به قول گاندی بسی برتر و بهترند.
نشانه‌های روشن آگاهی نمایندگان دوره اول را باید در قانون اساسی و متمم آن جست. توجه نمایندگان دوره اول مجلس به موضوع ولایات از قانون اساسی اول شروع میشود. اصل ۱۹ آن قانون به مجلس اجازه «تقسیم ایالات و ممالک ایران و تحدید حکومت‌ها» را با تصویب مجلس سنا داده بود. توجه داشته باشیم که منطور از حکومت در آن اصل حکومت محلی است نه دولت. وگرنه حکومت‌ها را به صورت جمع بکار نمی‌بردند. بنابراین به قول امروزی‌ها نمایندگان افشراف! به موضوع داشتند.
هر قانون اساسی در نظر دارد که هدفهای اجتماعی و سیاسی را تحقق بخشد؛ زیرا قانون اساسی جامعه را نمی‌سازد بلکه جامعه است که قانون اساسی را بوجود می‌آورد. تدوین و تصویب نخستین قانون اساسی، پدیده‌ی تاریخی و سیاسی است و به همان اندازه هم پدیده‌ی حقوقی است. تدوین و تصویب قانون اساسی نوعی تثبیت اصولی گسستگی از بنیاد پیشین برای برقراری رابطه میان نیروهای سیاسی در یک جامعه است. هر قانون اساسی کارکردی ویژه‌ی که بستگی تام به اوضاع تاریخی، سیاسی و اجتماعی که موجب پذیرش آن شده است دارد.
درنوشته‌هائی که درباره جنبش مشروطیت نوشته شده است؛ اغتشاشی درباره انجمن‌ها وجود دارد که ذکر همه آنها هم از وقت من و هم از تلاش شما بیرون است. به نظر من، سه گونه انجمن را باید از هم تفکیک کرد: انجمن‌هائی که می‌توانیم آنها را انجمن‌های اجتماعی ـ سیاسی به نامیم؛ دو دیگر انجمن‌های نظارت بر انتخابات و سومین آن انجمن‌های ایالتی و یا ولایتی به معنای اخص کلمه که برخی از آنان در کار نظارت بر انتخابات نقشی داشتند و برخی دیگر با وجود آن که جزو گروه اول به حساب می‌آمدند به نام ایالتی نیز خوانده می‌شدند مانند انجمن ایالتی در تبریز. گروه اول انجمن‌ها، در برقراری مشروطیت نقش مثبت و منفی داشتند. احتشام‌السلطنه یکی از رئیسان مجلس اول، در تاریخ ۱۶ شهریور۱۲٨۶، می‌نویسد:
«به هزار اسم انجمن تشکیل یافته و هر کس از همه جا وامانده و دست از کار کشیده بود مشروطه‌طلب و تعزیه‌گردان شده و مجلس را با خود به این طرف و آن طرف می‌کشید… برای مقصرین کلاه‌بردار…کافی بود که خود را داخل انجمنی کرده و باز در حقیقت برای چاپیدن… در لباس مشروطه‌خواهی اقدامات خود را دنبال کنند… احوال ولایات بدتر از پایتخت است… حدود اختیارات هیچ کس از ولات و حکام… تا انجمن‌هائی که به نام ایالتی و ولایتی تشکیل شده نا معلوم است…»
علت این وضع را می‌توان چنین پنداشت که تا پیدایش مشروطیت هیچ طبقه‌ای به تعببیر اروپائی آن توانائی تاثیرگذاری بر دولت‌ها در ایران را نداشت. جمعی در لباس آخوندی و جمعی دیگر بر اساس ایلی از مزایا وتوانائی‌هائی برخوردار بودند که در بیشتر اوقات از هردوی آنها به ضرر مردم و کشور استفاده می‌کردند. از این‌رو، «تصور روشنی از ضرورت سامانیابی ایران و حفظ وحدت سیاسی ـ ملی برشالوده تنوع و چندگانگی» وجود نداشت. رهائی از استبداد و سپردن کار مردم مطرح بود نه دگرگون کردن روانشناسی اجتماعی بر اساس وحدت در چندگانگی. از این‌رو دو قطب جداگانه به نام دولت و ملت در برابر یکدیگر قرار گرفتند.
توضیح بیشتری هم بدهم و آن این که در جنبش مشروطه آنچه بیش از همه مورد توجه مردم و یا دستکم دست اندرکاران جنبش بود رهائی از استبداد حاکمان (به معنای عام آن که در پیش گفتم) بود. اما استبداد نه تنها در دولت و حاکمان آن دوران، که شاید در تفکر هر ایرانی ریشه دوانده بود (است ؟) و پایداری آن بدیهی می‌نمود. بر این اساس، همه کوشش بنیانگذاران برای قانونمندی دولت و رهائی از استبداد حاکمانی که یاد کردم قرار گرفت. یک از تفاوت‌های جنبش مشروطیت با انقلاب فرانسه، با همه تطابق شعور ملی ایرانیان با مفاهیم نوین، این است که در این آخری به فرد توجه شد و متفکران اعلامیه حقوق بشر و شهروندان را نوشتند در حالی که ما تنها به رهائی از استبداد قناعت کردیم و تصور کردیم که با از میان رفتن آن آزادی فردی نیز تامین میشود. ما توانستیم رابطه «خدایگان و بنده»، به گفته هگل را، برای دوره‌ای کوتاه دگرگون کنیم بی آن که به فرد و جامعه مدنی توانائی لازم برای حفظ آزادی را داده باشیم. در نتیجه در همان دوره کوتاه دگرگونی رابطه با خدایگان، روزنامه‌ها به فحش و توهین پرداختند و انقلابی‌ها به ترور دست یازیدند و تکلیف توده گرفتار سنت‌های دیرینه، خرافات و باروهای مذهبی هم که روشن است. میشل فوکو به حق گفت که «ساخت ملت بر اساس نابودی فرد، به دولتی قانونی و مشروع منجر نخواهد شد.»
تلاش ـ شما در فصل انتهائی کتاب خود ـ نقدی بر فدرالیسم ـ گفته‌اید: «در دورة قاجار، به علت مواجهه با سیاست‌های خارجی، کوشش‌های زیادی برای شکل‌گیری وحدت سیاسی منسجم‌تری صورت پذیرفت. فتحعلی شاه به اسکان برخی از عشایر و ایلات یا معدوم کردن سران آنها اقدام کرد.» در آثار دیگری نیز به این رویدادها اشاره شده است. همانگونه که در پرسش نخست نیز اشاره شد، در حافظه تاریخی ایرانی نیز فرمانروایانی در ایران درخور احترام بوده و هستند که در درجة نخست به انسجام و یکپارچگی سیاسی کشور خدمت کرده‌اند. آیا فکر می‌کنید؛ اینکه دولت مشروطه همین مهم را با اعزام حکام مشروطه‌خواه از تهران، با پشتوانة نیروی نظامی از مرکز و با کتاب قانون زیر بغل انجام داد ـ سرکوب جنبش خیابانی، جمهوری گیلان، درهم شکستن نیروی اسماعیل آقا سیمتقو در کردستان و سرکوب شیخ خزعل در خوزستان و… ـ تفاوتی در ماهیت امر ایجاد می‌کند؟
خوبروی ـ در پیش هم عرض کردم که ما استاد استفاده از معیارهای امروزی برای گذشته خود می‌باشیم. در حالی که به تاریخ و دستاوردهای آن از دیدگاه امروزی نمی‌توان داوری کرد.
دیگرآن که مقایسه میان فرمانروایان پیش و پس از مشروطه درست نیست. زیرا وظیفه پادشاهان پیشین با پادشاهانف مصونف پس از مشروطه تفاوت فراوان دارد. اجازه بدهید به قول ملایان، طرداللباب، این جمله را بیافزایم که مصونیت پادشاه را در اصل ۴۴ متمم قانون اساسی ما از قانون اساسی بلژیک گرفته‌اند و واژه فرانسویInviolable را که به معنای مصون بودن است به مبرا بودن از مسئولیت برگردانده‌اند. در حالی که این دو: مصون بودن و از مسئولیت مبری بودن، دستکم در حقوق، با هم فرق دارند. دومی به معنای آن است که اگر پادشاه ضرری به دیگری یا مملکت وارد کرد تعهدی بر رفع ضرر ندارد در حالی که مصون بودن وضعیتی است که شخص را از تعرض مخصوصی تا زمان معینی معاف می‌دارد. با اجرای اصل ۴، محمدعلی شاه، پس از خلع از سلطنت، را نمی‌توان به علت تجاوز از اختیارات و یا ضرر و زیان وارده به مردم و یا مثلا ساختمان بهارستان محاکمه کرد زیرا مانند محجورین از مسئولیت مبری بود. در حالی که اگر مصون بودن او را قبول کنیم؛ تنها تا زمان پادشاهی‌اش مصون از تعرض بود و پس از خلع از سلطنت می‌شد به اتهامات او در دادگاهی قانونی رسیدگی کرد. همین جا بیافزایم که جنبش مشروطیت یکی از مسالمت‌آمیزترین و روا دارترین جنبش‌های ضد استبدادی بود. رفتار هیئت مدیره با هواخواهان استبداد و برکشیدن احمدشاه به سلطنت پس از دوسال هرج و مرج شاهد این مدعاست. بیهقی درست گفته که «از حدیث، حدیث شکافد».
بازهم به قول بیهقی اگر در گذشته «پادشاهی به انبازی» نمی‌شد کرد؛ پادشاهان مصونیت دارف پس از مشروطه نه به خاطر سرکوب کردن، بل، به تناسب احترام به آرای مردم و رعایت اصول دموکراسی مورد احترام قرار می‌گیرند. خوآن کارلوس پادشاه کنونی اسپانیا نه به خاطر سرکوب جنبش باسـکی‌ها، بلـکه برای خـاموش کردن کودتـای نظامیان وکوشش وی برای
تداوم دموکراسی مورد احترام جامعه بین المللی است.
دیگر آن که، مقایسه در میان افرادی که «سرکوب» شدند نیز مع‌الفارق است. پرسشی که همواره برای من مطرح است این است که چرا در ایران همه این جنبش‌ها را به نام سران آن می‌خوانیم نه به نام سرزمین و یا قومی ویژه؟
اسکان عشایر نیز با کشتن سران ایل‌های شورشی دو موضوع جداگانه است. شگفت آن که از آغاز سلطنت قاجاریه هیچ شورش ایلی به استقلالف محلی کامل یا برآمدن دودمان جدید پادشاهی نینجامید و این به معنای قدرت و اقتدار دولت قاجار نیست، شاید نشانه آنست که خان‌ها و روسای ایلات از سودای سلطنت دست کشیده و دربافت نخبگان دولت ادغام شده‌اند مانند اردلان‌ها در سنندج.
سران ایل‌های ایرانی در معرض انواع تطمیع‌ها بودند و سودجوئی نیز آنان را وادار به اعمالی می‌کرد که نام آن خیانت است و رسیدگی به آن پس از مشروطه از اختیارات و در صلاحیت قوه قضائیه بود. این نکته را نیز اضافه کنم که تا آنجا که من دیده‌ام در دویست سال اخیر نخستین کسی که ادعای خودمختاری کرد نه یک رئیس ایل، بل، به گفته خانم هما ناطق، سید باقر شفتی در اصفهان بود که به تحریک دکتر مکنیل، فرستاده دولت بریتانیا، خودمختاری را برای اصفهان مطرح کرد و لشکرکشی محمدشاه قاجار به هرات را خطا دانست.
اما در مورد اسکان عشایر به نظرم نمی‌رسد که در دیگر کشورهای دنیا ایل‌ها را با نوازش و یا دموکرات‌مآبانه اسکان داده باشند ولی به هر روی پس از برقراری مشروطیت بر اساس قانون باید عمل می‌شد. نگاهی به تاریخ ایران در هنگامه جنگ جهانی اول و سال‌های چندی پس از آن نشان از آشفتگی کلی کشور در همه موارد دارد و فراموش نکنیم که آن دوره، دوره برآمدن مستبدان اصلاح طلب بود. سخن آخر آن که گمان نمی‌برم که همه حکام هم مشروطه‌خواه بودند و با کتاب قانون به ولایات می‌رفتند.
تلاش ـ در هر صورت این امر غیر قابل اغماض نیست که برای نمایندگان ملت در مجلس اول در عجله و اولویتی که در تنظیم و تصویب قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام به خرج دادند، مسئلة نظامند کردن ادارة کشور، خاتمه دادن به هرج و مرج‌های خانخانی، خودسری ملوکف طوایف و بستن دست حکام ظالم محلی بود. آیا تلاش در ایجاد چنین نظمی به یاری قانونی که سرچشمة قدرت و اعتبار آن مرکز و مجلس ملی است، خود به معنای گامی در جهت ایجاد مرکزیت و استقرار قدرت مرکزی نیست؟
خوبروی ـ جنبش مشروطیت را باید از دو دیدگاه متفاوت بررسی کرد. نخست آنکه با تنظیم قانون اساسی و متمم آن، دولت نوین ملی مبتنی بر قانون و مشروعیت آن با توجه به قانون اساسی بر اساس شهروندی فراهم آمد. در این قسمت کوشندگانف راه مشروطیت و مردم به هدف خود رسیدند. رابطه خدایگان ـ رعیت، حداقل در قانون اساسی و دیگر قانون‌ها، از میان برداشته شد. اصطلاح «رعایا»، آخرین بار، در فرمان مشروطیت آمد و پس از آن، در قانون اساسی و متمم آن از واژه‌های «عامه» (۲ بار)، «اتباع» (۲بار)، «ایرانیان» (۱ بار) «مردم» (۲ بار) «خلق» (۲ بار )، «افراد ناس» (۱ بار) «اهالی» (۶ بار) و «ملت و ملتی» (۱۶ بار ) استفاده شده است.
اما در مورد دوم یعنی برقراری دمکراسی مردم با شکست مواجه شدند. در پیش گفتم که بی توجهی به حقوق فرد به دوران مشروطیت و حتی به پس از مشروطیت نیز کشیده شد. زیرا هدف پایان دادن به استبداد و خودکامگی حاکمان بود و برقراری حکومت قانون. نا آشنائی مردم و برخی از معدود سرآمدن هم مطبوعات و هم انجمن‌ها، که وظایف و اختیارات فراوانی برابر با قانون اساسی داشتند؛ را به بیراهه کشاند. در نتیجه آن، انجمن‌ها نتوانستند نقش خود را ایفا کنند.
با این مقدمه کوتاه و با شواهدی مانند تاریخ تصویب انجمن‌ها، برخی از مواد قانون اساسی و متمم آن مانند اصل ۱۹ قانون اساسی و اصل ۳ متمم، مرکزیت به آن معنائی که مرسوم بود مورد توجه قرار نگرفت. به نظر می‌رسد در جنبش مشروطیت، پدران بنیانگذار تنها یک بار اراده خود را برای «بازگشت به خویش» و استفاده از «آنچه خود داشت»ند نشان دادند و آن تصویب اصول نامبرده و قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی است. زیرا پیشینه تاریخی اداره کشور بر اساس اداره نامتمرکز بود که دیرینگی آن به زمان هخامنشیان می‌رسد. شیوه قانونگذاری و تاریخ تصویب هر یک از قوانین (قانون اساسی، قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، متمم قانون اساسی و قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام) نشان دهنده این هدف قانونگذاران است. آنچه را که آنان پیش و بیش از همه می‌جستند همان «یک کلمه» بود که به حکومت فردی و استبدادی خاتمه دهد. بیهوده نبود که محمدعلی شاه به هنگام توشیح قانون اساسی اصطلاح «به موهبت الهی» را به اصل ۳۵ متمم قانون اساسی اضافه کرد. زیرا پس از شکست‌های ایران از روسیه و از دست دادن هرات همه دستورات غزالی در نصیحت‌الملوک و پندنامه خواجه نظام الملک اعتبار مطلق خود را از دست داد؛ همانگونه که ظل‌اللهی برارض؛ هم از میان برداشته شد.
تلاش ـ در حالیکه تا مقطع تشکیل مجلس مشروطه و تدوین قوانین کشور، در اسناد رسمی دولتی و حکومتی از ممالک محروسة ایران سخن گفته می‌شد، اما در مادة یک قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام واژة مملکت محروسه بجای ممالک محروسه بکار برده شد و عبارتهای ایالات و ولایات برای تبیین واحدهای تقسیم‌بندی اداری کشور بکار گرفته که بعدها در پروسة جایگزینی واژه‌های فارسی ایالات و ولایات به استان، شهرستان، دهستان و… بدل شدند. آیا چنین تغییرات عبارتی معنای سیاسی خاصی داشتند، یعنی مقصود از واژة ممالک محروسه مثلاً این بوده که ایران پیش از آن کشورهای مستقل با جغرافیای سیاسی و حاکمیت جداگانه‌ای بوده است، که بعداً بهم پیوسته ـ حال به زور شمشیر یا قانون ـ و عبارت مملکت نماد این یکی شدن به حساب می‌آمد؟
خوبروی ـ در خود قانون اساسی نیز ازممالک ایران در اصل ۱۹ یاد شده است. در اصل نودم ۹۰ متمم نیز از ممالک محروسه نام برده‌اند. ماده اول و هشتم نظامنامه انتخابات مجلس شورای ملی مصوب ۱۶ شهریور۱۲٨۵ (٨ سپتامبر ۱۹۰۶) نیز از ممالک محروسه یاد کرده است. به نظرم می‌رسد که اصطلاح ممالک محروسه از عثمانی به ایران آمده است و منظور از آن امپراتوری بود. بسیاری از پژوهشگران امپراتوری ایران را نوعی از فدرالیسم می‌نامند. این همان موضوعی است که در پبش از آن یاد کردیم؛ یعنی ارزیابی گذشته با معیارهای امروزی. نمی‌دانم چرا باید دموکراسی نیم بندف دولتشهرهای یونانی را مادر دموکراسی امروزی خواند اما روش اداره امپراتوری بر اساس ساتراپی‌ها را موثر در حقوق عمومی نوین ندانست؟ به هنگامی که در ایران روش اداره ساتراپی معمول بود؛ امپراتوری روم ساختاری متمرکز داشت که سپس کلیسا نیز همان روش را پیشه کرد. سلجوقیان نیز روش اداره ساتراپی را برگزیدند و تقسیمات اداری ایران پس از آنان نیز نشان دهنده تداوم آن است. بنا به گفته یکی از اندیشمندان « اخلاق ناصری در واقع قانون اساسی و اساسنامه ممالک محروسه بوده است در برابر سیاست‌نامه که بر اساس فلسفه آریائی یونانی و روش امپراتوری تنظیم شده است».
از آخرین یادگارهای دوران ساتراپی می‌توان به ترتیب از دربار سنه (سنندج ) و دارالسلطنه تبریز یاد کرد که بقول دکتر جواد طباطبائی خالق مکتب تبریز است. اصطلاح ممالک محروسه نشان دهنده کشورهای مستقل و یا حاکمیت‌های جداگانه، آنگونه که گفتید، نیست؛ بل، نشان دهنده چندگانگی در یگانگی اقوام ایرانی از سحرگه تاریخ است.
تلاش ـ شما در همان اثر خود اعلام داشته‌اید: «کتابچه تنظیمات را می‌توان اساس و پایة موادی از قانون اساسی و متمم آن و پایة اصلی قانون اصلی انجمن‌های ایالتی و ولایتی دانست.» و میدانیم که «کتابچة تنظیمات» از مجموعه تلاشهای میرزا حسین خان سپهسالار صدراعظم برجسته دورة ناصری است که در جهت قانونمند کردن ادارة کشور و انسجام امورمالی و قضائی آن صورت گرفت. به عنوان نمونه وضعیت دستگاه قضائی در نظر گیریم؛ که تا پیش از اصلاحات سپهسالار و وزیر با درایتش، مشیروالدوله، زیر سلطة شرع و روحانیت مستقل از دستگاه قدرت سیاسی و مکانی برای هرج ومرج و صدور احکامف ـ بقول دکتر جواد طباطبائی ـ ناسخ و منسوخ اهل شریعت بود و ابزار تعدی و ظلم حکام محلی! سپهسالار نخستین تشکیلات قانونی عدلیه ایران را به یاری قانون «وزارت عدلیة اعظم و عدالتخانه‌های ایران» تأسیس کرد که در توصیف آن از کلام خود شما و متن آن قانون بهره میگیریم:
مادة اول این قانون مقرر می دارد: «مطلق دعاوی و تظلماتی که در ممالک محروسة ایران طرح می شود(…) بالانحصار راجع به وزارت عدلیة عظمی است.» و در مورد ترتیب عدالتخانه‌ها چنین آمده است: «در هر مملکت از ممالک محروسه یک نفر رییس عدلیه و یک نفر معاون رییس فرستاده خواهد شد.»
این نمونه نشان می‌دهد که روح این تلاشها درست است که از یکسو کاهش قدرت شاه، دربار و شاهزادگان، اما از سوی دیگر در جهت انسجام و یکپارچگی ادارة کشور بوده است و نه در جهت کاهش قدرت حکومت مرکزی!
خوبروی ـ جمله آغازین پرسش شما را من از فریدون آدمیت وام گرفته‌ام. اما، حدیث عدلیه ایران سودائی است «به درازی ابد» و نیاز به بحث مفصلی دارد که به نظر من اندیشمندان خارج از کشور باید همت کنند چون با اوضاع حاکم بر ایران تشخیص درست از نا درست ممکن نیست. افزون برآن نوعی «کاپیتولاسیون» داخلی نیز بر قرار شده است و دادگاه ویژه روحانیت انتقادها را بر نمی‌تابد. راستی آن غوغای انحلال دادگاه‌های اختصاصی در هیاهوی انقلاب که از سوی نخبگانف حقوق خوانده ما مطرح می‌شد به کجا انجامید؟ اینک چند دادگاه ویژه و اختصاصی داریم؟
مهم‌ترین نکته‌ای که در تاریخ دادگستری باید به آن پرداخت مداخله برخی از آخوندهاست. نگاهی کوتاه به سیر جنبش مشروطیت که در پاسخ اول شما گفته‌ام نشان می‌دهد که چگونه حاکمان شرع توانستند پایگاه خود را محفوظ نگاهدارند و راه تعقل را ببندند. در حالی که در مذهب شیعه یکی از راه‌های استنباط احکام، «عقل» است که امروزه دارد از «بسیط» میهن ما رخت بر می‌بندد.
در ۲۹ فروردین ۱۲۸۷ (۱۸ آوریل ۱۹۰۸) یک سال و نیم پس از گشایش دوره اول مجلس نماینده‌ای در مجلس اظهار می‌دارد که: « هنوز در ولایات عدلیه نیست همان ترتیبات سابق است». در جلسه ۱۰ اردیبهشت ۸۷ ۱۲(۳۰ آوریل ۱۹۰۸) بیشترین موضوع مورد بحث نمایندگان موضوع عدلیه بود.
برای روش شدن نظر ملایان ببینید آقای آقا سیدعبداله مجتهد چه می‌گوید « تمام ترتیب عدلیه راجع به اجرای احکام شرع میشود و عدلیه کاری ندارد مگر اجرای قوانین و احکام شرعیه چنانچه ناصرالدین شاه یک وقت می‌فرمودند که عدلیه فراش باشی شرع است» در همین جلسه همه زیرکی‌های تقی‌زاده و دمف گرم مستشارالدوله در آهن سرد آقایان اثری نکرد و نماینده‌ای به نام آقا شیخ حسین می‌گوید «همانطور که حجت‌الاسلام فرمودند که عدلیه فراش باشی شرع است بنده عرض می‌کنم این فراش باشی در ولایات به چه ترتیب باید اجرای حکم نماید. در صورتی که بنده می‌بینم یک حکم از این آقا و یک حکم از فلان آقا می‌آورند آن وقت این بیچاره کدام یک از آنها را مجری بدارد.»
از مذاکرات همین جلسه روشن میشود که قانون عدلیه تهیه شده بود ولی بازی‌ها پیش و پشت پرده برخی از آخوندها نمی‌گذاشت کار به تصویب برسد زیرا در همان صورتجلسه از قول آقا میرزا سیدحسن می‌خوانیم «بنا بود بعد از قانون اساسی[ متمم] قرائت شده تنقیح و تصویب شود زیرا که اصول آن در قانون اساسی نوشته شده است و چیزی که باقی است فروع آنست».
در نتیجه تنظیم قانون‌های دادگستری به درازا انجامید و کوشش مشیرالدوله (حسن) در ۶ مرداد ۱۲۸۹ (۲۹ ژوئیه ۱۹۱۰)، به تنظیم قانون موقتی اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه انجامید که آخوندها باز هم با آن مخالفت کردند و هشت ماده بر آن افزودند. سرانجام در سال ۱۲۹۰ خورشیدی قانون اصول محاکمات با رعایت نظر آنان تهیه شد.
مبارزه برای تنظیم این قوانین نشان می‌دهد که ملایان با چنگ و دندان برای حفظ پایگاه خود می‌جنگیدند و شاه و دربار تقریبا به دور از این ستیز بودند. افزون بر آن «شاه، دربار و شاهزادگان» نقش آن چنانی در محاکم نداشتند.
در مورد «کاهش قدرت حکومت مرکزی!» همان گونه که در مصاحبه پیشین گفتم ما در زمان مشروطیت این همه نخبه محلی نداشتیم که با استفاده از عناوینی مانند فدرالیسم در صدد کاهش قدرت مرکزی و تثبیت سروری‌شان در ولایت‌ها باشند!
تلاش ـ نگاه و بررسی قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام نشان می‌دهد که هرچند این انجمن‌ها منتخب مردم محلی بودند، اما در تصمیمات خود ـ در مواردی که به دقت محدودة آنها در این قانون تعیین شده است ـ تابع قوانین سراسری کشوری بوده و در موارد دیگر به ویژه اجرای قوانین کشوری در این مناطق حکم ناظر را داشته و محل رسیدگی به ادعاها و اختلافاتشان با مأموران و دستگاه دولتی یا وزارت خانه‌های مرکزی و یا مجلس شورای ملی بوده است. حکام هم که در اصل منصوبان و فرستادگان دولت مرکزی بودند.
آیا فکر نمی‌کنید که اگر روزی بخواهیم قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام را به عنوان یکی از «سرچشمه‌های فرهنگی» خود و به عنوان «راه‌حل ایرانی» پایة تمرکز زدائی و تقسیم قدرت قرار دهیم، باید به جریان و سیر آن نیز توجه دقیق نمائیم، که حرکتی بوده است از کل و انجام تحولات و اصلاحاتی در حکومت و قوانین مرکزی و دادن اختیارات بیشتر به مناطق مختلف کشوری و نه آن سیری که برخی از گروهای سیاسی محلی می‌خواهند؛ یعنی حرکت از مناطق و اجزاء تشکیل دهنده و بعد رسیدن به کل؟
برخی از سازمانها و گروههای منصوب به اقوام ایرانی بر این نظرند چون در ایران نهادها، ارگانها و ابزار لازم برای دمکراسی و تقسیم قدرت و انتقال قدرت تقسیم شده به آنها وجود ندارد، پس باید اقوام ایرانی را پایة استقرار قدرت قرار داد. بر مبنای چنین طرحی سیر تمرکززدائی از پایین و از جزء به بالا و کل است که ربطی هم به قانون فوق نخواهد داشت!
خوبروی ـ در اداره نامتمرکز به معنای عام و در خودمدیری به معنای خاص، انجمن‌ها باید «تابع قوانین سراسری کشوری» آنگونه که گفتید باشند. در کتاب نقدی بر فدرالیسم از کمبودها و نامشخص بودن برخی از مواد قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی بحث کردم و یاد آور شدم که این قانون همانند بسیاری از قوانین دیگر احتیاج به بازنگری دارد.
پس از انقلاب سال ۱۳۵۷ به دنبال حوادث خونین و تاثرانگیزی که در کردستان و ترکمن صحرا رخ داد؛ طرحهای گوناگونی از سوی سازمانها و احزاب مختلف ارائه شد از جمله این طرحها، طرح فدراتیو کشور که با شرکت چهره‌های معروف از حقوقدانان و تاریخ‌نویسان تهیه شده بود. شوربختانه، نخبگان انقلابی و یا انقلاب زده، حتی گوشه چشمی به قانون اساسی مشروطه و قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی نینداخته بودند و شاید از توسل به آن به خاطر اتهامات احتمالی بیم داشتند. از انقلاب ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۸۱، جمهوری اسلامی ۹ قانون و دو آئین‌نامه برای شوراهای محلی تهیه و تصویب کرد که همه بر اساس «مذهب مختار» حاکمان یعنی «بدوی سازی» کشور و ملت قرار دارد. نحبگان محلی ما همیشه هم بی حق نیستند!
در کتاب تازه خود به نام تمرکز زدائی و خودمدیری، مقایسه‌ای میان قانون انجمن‌ها و منشور اروپائی خودمدیری محلی، که در سال ۱۹۸۵ به تصویب اتحادیه اروپا رسیده است، به عمل آورده‌ام. منشور خودمدیری محلی اروپائی، شرایط و کارکردهای جامعه خودمدیر را به نحو روشن و تفصیلی یاد آورشده است تا کشورهای اروپائی با استفاده ازآن بتوانند تلفیقی میان دو اصل یکپارچگی سرزمینی و تفویض کار مردم به مردم بعمل آورند. نکات اساسی این منشور می‌تواند راهگشائی برای دولت‌ها و هواداران خودمدیری محلی باشد. از این روی، برای نشان دادن مباینت و یا تطبیق متمم قانون اساسی پیشین و قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی با نکات اساسی این منشور ـ که هم تازگی داشته و هم از نظر کشورهائی آن را پذیرفته‌اند جنبه بین‌المللی دارد ـ اختلاف‌ها و مشابهت‌های آنها را بگونه‌ای مختصر آورده‌ام. این مقایسه نشان از آن دارد که قانون انجمن‌ها هنوز هم با اصول مورد قبول جهان متمدن و دموکرات می‌خواند. چند نمونه از این همانندی و یا ناهمانندی را می‌آورم:
الف ـ ماده دوم منشور اروپائی، خودمدیری محلی را به موجب قوانین داخلی دانسته ولی ذکر آن را در قانون اساسی کشورها مناسب‌تر می‌داند.
در ایران: افزون بر قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، در اصل ۹۰ متمم قانون اساسی مشروطیت نیز، تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی برای تمام ممالک محروسه پیش‌بینی شده بود. منظور نهائی از این اصل استحکام قانون انجمن‌ها بود تا دولت‌ها نتوانند با قانونی عادی، از تشکیل انجمن‌ها جلوگیری کرده و یا آنها را منحل کنند….
ب ـ ماده سوم منشور اروپائی مقرر می‌دارد که حقوق جامعه‌های محلی بوسیله انجمن‌هائی که مرکب از افراد برگزیده مردم محل هستند تحقق پیدا می‌کند. انتخابات باید همگانی، آزاد، با رای مخفی و مستقیم مردم باشد. انجمن‌ها می‌توانند دارای ارکان اجرائی ـ مسئول در برابر انجمن‌ها ـ باشند.
در ایران: برابر اصل ۹۱ متمم قانون اساسی مشروطیت اعضای انجمن‌ها بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب می‌شوند. در مواد ۲ تا ۱۰ قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی نیز شرایط انتخاب کنندگان ذکر شده است که جز «حکام و معاونین آنها و عمال نظمیه شهری و مامورین نظامی بری و بحری» بقیه مردم بشرط داشتن تابعیت ایرانی، بیست و یکسال سن، داشتن ملک یا خانه و یا پرداخت مالیات حق انتخاب کردن را دارند. روشن است که با توجه به تحولات اجتماعی نه سن بیست و یک سال و نه داشتن ملک و خانه نمی‌تواند در اوضاع کنونی مورد توجه واقع شود.
پ ـ منشور اروپائی خودمدیری محلی، صلاحیت‌های اساسی جامعه محلی را هنگامی معتبر می‌داند که بوسیله قانون اساسی و یا قانون عادی کشور تعیین شود.
در ایران : اصل ۲۹، متمم قانون اساسی مشروطیت، ترتیب و تسویه منافع مخصوصه هر ایالت و ولایت را از صلاحیت عام قوای سه گانه خارج کرده و بر عهده انجمن‌های ایالتی و ولایتی قرار داده است. اصل ۹۲ متمم قانون اساسی، اختیار نظارت تامه در اصلاحات راجع به منافع عامه را با رعایت قوانین مقرره در صلاحیت انجمن‌ها دانسته است. ماده ۸۷ قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، وظائف انجمن را منحصر به «نظارت در اجرای قوانین مقرره و رسیدگی و قرارداد در امور خاصه ایالت و… اخطار و صلاح اندیشی در صرفه و امنیت و آبادی ایالت» می‌داند. ماده ۹۶ و ۹۷ همان قانون، صورت ریز اموری را که بر عهده انجمن‌هاست قید کرده است. ماده ۱۰۳ نظامنامه انجمن‌های ایالتی و ولایتی، تعریفی کلی از صلاحیت و اختیارات آنها را بدست می‌دهد: «در کلیه امور معاشی و اداره انجمن ایالتی می‌تواند رای خود را اظهار کند لیکن در امور سیاسی حق مذاکره ندارد». برای زدودن ابهام از ماده یاد شده، تبصره زیر آن، امور سیاسی را تعریف می‌کند: «امور سیاسی عبارت از مسائلی است که راجع به اصول اداره و قوانین اساسی مملکت و پولیتیک دولت باشد».
همان گونه که گفتید انجمن‌ها می‌توانستند در مواردی به مجلس شورای ملی متوسل شوند با توجه به این که در زمان تصویب قانون انجمن‌ها و متمم قانون اساسی، تشکیلات نوین دادگستری در ایران وجود نداشت و تنها مرجع میان مردم و دولت مجلس شورای ملی بود؛ قانونگذار به این تنها مرجع متوسل شد. در حالی که صحیح‌تر آن است که صلاحیت مراجع قضائی را در مورد: رعایت قوانین بوسیله انجمن‌ها ـ قانونی بودن مصوبات انجمن‌ها و هم‌چنین شکایات انجمن‌ها از مسئولان دولتی برسمیت شناخت تا همه این امور بوسیله قوه قضائیه حل و فصل شود.
ماده ۸۷ قانون انجمن‌ها و اصل ۹۲ متمم قانون اساسی اختیارات و وظایف انجمن‌ها را مشخص می‌کند که حدود آن بسیار وسیع است و باید بررسی آن را به فرصت دیگری بگذاریم.
اما در مورد «حدیث مدعیان» باید به عرض برسانم که آن نظرها و ادعاها نواختن شیپور از سر گشادش است. در دورانی که برخی از اصول و قواعد حقوقی، جنبه جهانی بخود گرفته؛ رابطه دو سویه‌ای میان حقوق ملی و اصول عام و کلی جهانی بوجود آمده است. برپایه این رابطه برخی از قواعد حقوق ملی تغییر کرده و می‌کند، اما نظام‌های گوناگون حقوقی باقی می‌مانند. حقوق تطبیقی، تنها مقایسه میان حقوق دو یا چند کشور نیست. شناخت همانندی‌ها حقوق کشورهای مختلف، هم برای همآهنگ سازی با حقوق جهانی و هم برای استفاده از تجربه‌های دیگران در یک موضوع ویژه سودمند است. افزون بر آن، نشان دادن وضعیت کشورهای گوناگون، هم می‌تواند دولتمردان ما را به پاره‌ای از عواقب بی‌توجهی‌شان آشنا کند و هم پاسخ مناسبی برای آن دسته از نخبگان محلی ما باشد که به تقلید از کشورهای بیگانه شعارهائی سر می‌دهند که با تاریخ و با سنت‌های ما تطبیق نمی‌کند. همزیستی صلح آمیز اقوام ایرانی امری نیست که بتوان آن را انکار کرد و به قول حافظ «کاین سابقه پیشین تا روز پسین دارد».
تلاش ـ با سپاس فراوان از شما
